广东省市场监督管理局关于省政协十二届五次会议第20220592号提案答复的函

粤市监网监函〔2022〕527号

蒋盛益委员：

　　您提出的《关于遏制预付消费乱象、优化消费市场环境的提案》（第20220592号）提案收悉。经综合广东省商务厅等单位意见，现将办理有关情况答复如下：

　　我们非常赞同您提出的遏制预付消费乱象、优化消费市场环境的建议。近年来预付式消费已成为通信、美容、美体、美发、健身、餐饮、教育培训等服务行业常用的消费模式，但风险隐患也伴随而生。预付式消费市场频频“爆雷”，部分诉讼纠纷面临“退卡难、退钱难、举证难、上诉难”等困境，影响消费市场健康发展，扰乱市场经济秩序，损害了消费者的合法权益。

　　一、政府职能部门依法履职情况

　　（一）市场监管部门认真履职，规范预付卡消费行为。

　　1．严把市场准入关，对企业依法依规登记，坚决查处无照预付款模式经营市场主体。企业采用预付款模式经营，无需登记机关登记为特定的经营范围。市场监管部门根据《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）中“除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方式实施变相前置审批。”的规定，对从事使用预付款模式经营的所有商事主体依法平等办理登记注册，对无营业执照采取预付款模式经营的市场主体，市场监管部门将根据《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）的规定予以查处。

　　2．持续强化市场主体信用信息归集应用，构建完善失信企业联合惩戒机制，增强企业信息透明度。按照市场监管部门职责，我局积极推进预付消费商家信用信息公开，持续完善预付消费商家信息归集共享运用。根据《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》（粤府函〔2016〕389号）文件精神，依托国家企业信用信息公示系统（广东），落实预付消费商家登记注册、年度报告、经营信息、监管信息和联合惩戒等信息归集与公示，建立跨部门信息交换机制，实现市场主体登记信息“双告知”以及经营异常名录等信用惩戒信息实时交换，打破信息“孤岛”。至今，已有73个省直和中直驻粤机构、1441个市级部门以及6310个县（区）级部门向国家企业信用信息公示系统（广东）报送数据。社会公众可免费查阅预付消费商家公示信息，降低了市场交易风险和社会交易成本，提高了经济运行效率。

　　3．依法查处预付费消费中违反市场监管相关法律法规的行为。我局一直高度重视消费者权益保护工作，持续加大执法办案力度，依法查处预付费消费中违反《消费者权益保护法》《侵害消费者权益行为处罚办法》《合同违法行为监督处理办法》等法律法规的行为。2021年，全省市场监管系统共查处合同违法案件122宗，罚没59.44万元。

　　4．积极参与预付费消费立法研究工作。2022年1月7日，我局派人参加了省商务厅组织召开的单用途商业预付卡监管工作座谈会，交流了各单位在预付费消费领域的投诉处理、工作经验及存在问题，并就加快推进我省单用途预付卡立法工作及进一步完善单用途预付卡管理工作等事项进行研究和讨论。2021年，我局和省消委会结合广东省人大常委会对《消费者权益保护法》和《广东省实施<消费者权益保护法>办法》实施情况的执法检查，就包括预付费消费在内的消费维权热点问题提出意见建议，得到省人大执法检查组的充分肯定。

　　5．指导省消委会开展预付费消费者权益保护工作。一是指导消委会积极调解预付费消费投诉。2021年，全省各级消委会共处理预付式消费投诉65708件，主要集中于教育培训、健身服务、家政服务、美容美发、养生服务等领域，涉诉金额约2.66亿元，调解成功19240件，挽回经济损失约8千万元。二是构建预付费消费维权新机制。指导省消委会通过支持消费者起诉等方式震慑不法商家，规范商家经营行为。如深圳、佛山、汕尾等地消委会针对健身、美容、培训等预付费消费商家“跑路”情况，支持消费者进行起诉，探索开展集体诉讼模式，累计为消费者追回数百万元预付款，并成功将“老赖”经营者通过司法途径列入失信“黑名单”，实行“一处失信、处处受限”，加强对预付费消费的信用惩戒。三是加强对预付费消费的社会监督和消费指导。针对近年来预付费消费领域矛盾突出的校外培训问题，2021年省消委会组织开展校外培训服务调查监督工作，发布校外培训消费风险提示，揭露校外培训十大消费潜规则，提醒广大消费者防范消费陷阱，规避消费风险，维护自身合法权益。

　　（二）省商务厅开展预付式消费领域专项治理，及时化解兑付风险。

　　2022年，省商务厅印发《关于处理广州东海堂问题的复函》和《关于请报送益华百货单用途商业预付卡有关情况的函》，先后到广州、中山、韶关、江门、阳江、清远等地开展专题调研、会同当地商务、金融、市场监管等部门，及时研究益华百货、东海堂等倒闭或濒临倒闭企业的单用途卡兑付风险问题，涉及未兑付预付卡金额接近2亿元，及时防范和化解金融风险。指导中山市根据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》对益华百货作出了商务系统首单行政处罚。此外，在春节、“七一”等重大节日和时间节点，印发《关于进一步做好单用途商业预付卡监管工作的通知》《关于开展单用途商业预付卡专项检查工作的通知》等文件，督促各地做好单用途商业预付卡金融风险排查工作，对辖区内备案企业进行全覆盖摸底排查，严守不发生系统性金融风险和大规模群体性事件底线。

　　二、目前处理预付卡消费纠纷存在的难点

　　一是行政监管的法律支撑不足。《民法典》和《消费者权益保护法》均缺少对预付款合同的专门规范。目前专门针对预付式消费的法律规范，仅有《预付卡管理办法》，该办法是行政规章，层级较低，且规范对象仅为零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人，适用范围有限。通信、美容、美体、美发、健身、餐饮等便民服务类的市场主体是当下最为普遍的预付费市场经营者。对此类经营者，在发卡主体的资质、发卡数量及限额、资金的管理、法律责任以及监管的主体等方面都没有明确的法律法规规定。目前，市场监管部门对预付式消费纠纷只能依据《消费者权益保护法》中相近似的条款进行粗线条地调解处置，对经营者的发卡行为、资金管理都无权干涉，特别是对投诉较多的“卷款跑路”行为，只能按照有关规定将经营者列入经营异常名录，缺乏有效惩戒手段。

　　二是消费者自我保护意识仍然有待增强。消费者作为预付式消费的重要主体，在参与交易过程中本身负有自我保护的责任。但在现实生活中，绝大多数消费者缺乏自我保护意识，也缺乏理性消费观念。特别是面对经营者的预付推销，特别是优惠的诱惑，极少有消费者认为有必要对经营者的资质、服务质量等信息进行了解或调查。在交易时，相信经营者的口头承诺，没有与经营者签订书面合同，也不掌握其他有效交易凭证，轻易落入商家设定的陷阱，到发现上当受骗时为时已晚。要解决此类消费纠纷，走司法程序通过诉讼解决是可行之道，但由于此类纠纷案值一般不大，维权成本高，消费者一般不愿花时间精力而选择放弃，导致部分不法商家有恃无恐。

　　三、下一步工作打算

　　（一）完善预付式消费法律规范。

　　根据《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》“完善服务市场预付式消费管理办法”的工作要求，继续加强与广东省商务厅等部门的联系和沟通，参照江苏、北京等地的立法实践，进一步理顺预付费消费监管和维权机制，加快推进我省单用途预付费消费立法工作。指导省消委会开展预付费消费研究，从法制保障、制度创设、监管约束、社会监督等多方面提出对策、建议，为相关立法工作提供支持。

　　（二）完善失信企业联合惩戒机制。

　　继续完善企业经营异常名录、严重违法失信企业名单和信用修复制度。推动企业经营异常名录和严重违法失信企业名单的跨部门协同应用，将企业信用信息作为各级政府部门有关工作的重要考量因素，依法予以限制或禁入，提高企业失信成本。进一步健全“双随机、一公开”工作机制，加强部门联合协作，做好双随机抽查检查结果公示和信息共享。进一步实现市场主体基础信息、相关信用信息、违法违规信息归集共享和业务协同应用，增强企业信息透明度，为社会公众查询信息提供便捷高效的服务。

　　（三）加强案件查办，扩大社会影响。

　　进一步强化行政执法，依法严厉打击预付费消费领域各类违法行为，同时通过主流媒体和微信公众号等渠道，公布有代表性、有影响力的典型案件，震慑违法者，警示经营者。加强行政与刑事对接，对严重的预付费消费违法行为，特别是涉嫌诈骗的“跑路”等行为，依法移交公安部门处理。推动形成“查处一批案件、规范一个行业、净化一片市场”的执法效果，提高经营者的违法成本，有效防范和化解市场风险。

　　（四）开展规范化格式合同条款制定。

　　在预付款消费模式下，消费者权益受到损失的一个重要因素就是陷入经营者制定的“格式合同”或“霸王条款”陷阱中，无法在权利救济程序中证明自己的维权主张。我们将继续与预付款消费有关行业主管部门开展联合制定预付款消费格式合同条款工作，大力推广使用规范化预付款消费格式合同。

　　（五）加大宣传力度，强化企业自律。

　　市场监管部门将加大宣传力度，强化企业守法意识，增强诚信自觉，推动预付式消费经营者切实履行保护消费者合法权益的法定责任和义务。引导消费者建立科学、理性的消费观念；引导消费者选择长期经营且信誉较好的商户，多途径、多角度了解相关信息，做出理性选择；提醒消费者在购买商品或服务时充分考虑自身的真实需求，勿因商家口头承诺的优惠幅度等因素而盲目购买，增强消费者的自我防范意识，做到按需消费、理性消费。

　　专此答复，诚挚感谢您对我们工作的关心和支持，欢迎您继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

广东省市场监督管理局

2022年5月7日