安徽法院：知名打假人王海购买食品举报后，以市场局处罚过轻复议诉讼，安徽高院经审理后认为，王海无复议资格

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)皖行终1176号

　　上诉人(一审被告)合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道18号。

　　法定代表人李某，区长。

　　委托代理人方某，合肥市包河区司法局行政复议与应诉科科长。

　　委托代理人詹某，安徽徽商律师事务所律师。

　　被上诉人(一审原告)王某，男，1973年10月28日出生，汉族，住山东省青岛市城阳区。

　　委托代理人冯某，天津圣科律师事务所律师。

　　王某诉合肥市包河区人民政府(以下简称包河区政府)行政复议决定一案，安徽省合肥市中级人民法院于2019年8月13日作出(2019)皖01行初200号行政判决。包河区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人包河区政府的委托代理人方某、詹某，被上诉人王某的委托代理人冯某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　王某向一审法院起诉称，原告向合肥市食品药品监督管理局(现合肥市市场监督管理局)举报合肥市包河区易厨冷冻食品商行销售国家因防病明令禁止的牛产品、商品未经检验检疫、无中文标签等违法行为。2019年5月，王某收到具体办案机关合肥市包河区市场监督管理局(以下简称包河区市场监管局)的告知函，后经查询得知该局于2019年4月29日对合肥市包河区易厨冷冻食品商行进行处罚，予以警告。原告认为其处罚过轻，事实认定不清，适用法律错误，于2019年5月20日向被告提起行政复议申请，被告于2019年5月27日作出《不予受理决定书》，答复处理结果与原告无直接利害关系，不予受理。包河区市场监管局认定的事实及处理结果与原告有直接利害关系，被告认定事实不清，证据不足，其不予受理决定违法。请求撤销被告作出的不予受理决定;判令被告对原告的行政复议申请依法受理并作出决定。

　　一审法院经审理查明，王某曾就合肥市包河区易厨冷冻食品商行的产品销售违法行为向合肥市市场监督管理局进行举报、投诉。2019年4月29日，包河区市场监管局作出(包稽)市监罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》，对合肥市包河区易厨冷冻食品商行的销售行为进行处罚。次日，包河区市场监管局将该处罚结果向王某进行书面告知。2019年5月20日，原告王某不服该处罚决定，向被告包河区政府递交《行政复议申请书》，请求撤销上述《行政处罚决定书》，并责令包河区市场监管局对合肥市包河区易厨冷冻食品商行销售不符合安全标准食品的违法行为给予处罚。被告包河区政府于2019年5月24日作出包复不〔2019〕15号《不予受理决定书》，以《行政处罚决定书》是对合肥市包河区易厨冷冻食品商行销售违法行为的处理、与王某并无直接利害关系为由，对王某的复议申请不予受理。后该《不予受理决定书》送达给原告王某。原告王某不服，向该院提起行政诉讼，请求判如所请。

　　一审法院认为，包河区政府以(包稽)市监罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》是包河区市场监管局对合肥市包河区易厨冷冻食品商行销售违法行为进行的处理结果、与王某并无直接利害关系为由，对王某的复议申请不予受理。故本案的争议焦点在于王某与上述《行政处罚决定书》之间是否具有利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第(五)项之规定，公民、法人或者其他组织为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，该情形可以认定为与行政行为有利害关系。王某认为其在合肥市包河区易厨冷冻食品商行购买的商品不符合食品安全标准，而向市场监督管理部门进行举报投诉，其中投诉请求涉及到退还货款并赔偿等内容，包河区市场监管局作出的处罚决定系针对王某的投诉举报而作出的处理，根据上述司法解释规定，应当认定该处罚决定与王某之间具有利害关系，包河区政府以王某并非处罚决定这一行政行为相对人为由，认定其与行政行为之间无利害关系，属于适用法律错误，据此作出《不予受理决定书》不当。原告王某的起诉理由成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项的规定，判决：一、撤销包河区政府2019年5月24日作出的包复不〔2019〕15号《不予受理决定书》;二、责令包河区政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。

　　包河区政府上诉称，一审法院认定事实不清,适用法律错误。第一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条是对当事人是否具有行政诉讼主体资格所作的规定，该“利害关系”并非行政复议法上的“利害关系”。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，复议申请人所主张的合法权益，有可能受到行政行为的侵害是其提起行政复议的前提条件，而行政复议作为一种公民权利的救济途径，权利侵害的可能性应当置于行政法律关系中加以分析判断。本案中，被上诉人向合肥市市场监督管理局举报合肥市包河区易厨冷冻食品商行涉嫌销售不符合食品安全标准食品的行为，包河区市场监管局接到举报后，及时予以受理并进行了调查处理，对被举报人合肥市包河区易厨冷冻食品商行作出处罚决定后，已将处理结果用书面形式向被上诉人进行了回复。该回复并未对被上诉人施加新的负担，也未减损其权益，故对其合法权益并未产生实际影响。第二，在行政法律关系中，复议申请人申请行政复议赖以主张的权利，实质上针对行政机关作出的行政行为所享有的一种行政法上的请求权，该请求权的取得既可能源于法律、行政法规、规章的规定，也可能来源于行政承诺、行政协议等，故行政复议的申请人享有上述请求权是其申请行政复议的基础。参照《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定，食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品(含食品添加剂)生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。故，上述规章规定了公民、法人或者其他组织对食品、药品违法行为进行投诉、举报的权利，行政主管部门有在法定期限内履行答复的义务，但是并未规定投诉举报人有作成或加重对第三人处罚的请求权。但从本案被上诉人申请行政复议的理由和复议请求来看，其申请复议的原因并非行政机关未履行查处职责或未在法定期限内履行查处职责，其申请行政复议的目的是意图作成对被举报人加重处罚以此获得举报奖励，但相关的食品药品法律、法规仅规定公民对食品、药品违法行为有权进行投诉、举报，并未规定投诉举报人有作成或加重对第三人处罚的请求权。被上诉人向上诉人申请行政复议，缺乏法律、法规或规范性文件依据，上诉人作出不予受理的决定，于法有据。请求撤销一审判决，依法改判;诉讼费用由被上诉人承担。

　　王某答辩称，一、答辩人与包河区市场监管局对举报答复的处理有利害关系，有权申请行政复议和提起行政诉讼。答辩人是涉案美国进口牛肉的购买人，是向行政机关投诉要求经营者赔偿的索赔人，也是发现违法行为的举报人，是要求对被举报人依法处罚的监督人，同时也是行政机关依法应当颁发奖励的有功人员，与包河区市场监管局对举报的处理有利害关系。包河区市场监管局作出的行政行为未查明事实，适用法律错误，不利于答辩人行使上述权利。事实上，由于包河区市场监管局查明事实不清，适用法律错误，违法减轻处罚，损害执法者形象，其执法不严滥用职权的行政不作为既不利于贯彻和执行法律法规，也不能给违法经营者与之相应的处罚，应当追缴国库的违法所得不能收缴，有功人员不能获得《食品药品违法行为举报奖励办法》中规定的根据罚没款金额按比例获得奖励，影响举报积极性，同时导致答辩人提起民事索赔诉讼需要法官重新调查并认定事实。上诉人未履行受理答辩人行政复议申请职责，剥夺了答辩人的救济途径，增加了答辩人的各种负担和支出。基于答辩人提起行政复议申请符合法律法规和司法解释的规定，一审法院认定答辩人与包河区市场监管局作出的行政处罚之间有利害关系，上诉人应当受理而不受理的行为违法，作出撤销行政行为并责令重新作出行政行为正确。二、上诉人对答辩人申请行政复议不予受理，对包河区市场监管局具体行政行为未查明，一审法院判决正确。包河区市场监管局作为受理举报和调查的行政机关，应根据《食品药品行政处罚程序规定》第四章的调查取证和第五章的处罚决定履行职责，其未查明事实，作出处罚适用法律错误。上诉人对包河区市场监管局作出的违法处罚未予查明并撤销，系行政不作为，剥夺了答辩人的行政复议权利，损害了答辩人的既得利益。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　一审原告王某向一审法院提交了以下证据：1、《关于金鑫水产冻品世界(合肥鼓楼金鑫水产货栈)销售不安全牛产品的举报、投诉》。2、《关于金鑫水产冻品世界(经营者丁延红)伪造进货凭证检疫合格证等销售不安全区牛产品的举报、投诉》，证明原告实名向合肥市市场监督管理局举报金鑫水产冻品世界(合肥市包河区易厨冷冻食品商行)涉嫌销售不符合食品安全标准的食品，并提供一系列证据线索。3、告知函。4、行政处罚决定书，证明包河区市场监管局对被举报人作出行政处罚，原告不服。5、行政复议申请书，证明被申请人包河区市场监管局处罚存在事实认定不清，适用法律错误的情形，所以原告向被告提起行政复议申请。6、不予受理行政复议申请决定书，证明被告作出决定认定原告与申请复议的行为之间没有法律上的利害关系，不予受理行政复议申请，原告认为其查明事实不清，适用法律错误。7、快递单号1055426099133快递信息查询，证明原告于2019年5月27日收到被告作出的不予受理决定。

　　一审被告包河区政府于法定期限内向一审法院提交了如下证据：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证。证明：被告于2019年5月21日收到原告就包河区市场监管局作出的(包稽)市监罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》申请行政复议的事实。2、(包稽)市监罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》。证明：本案的具体行政行为并未侵犯原告的合法权益，行政处罚决定的相对人是合肥市包河区易厨冷冻食品商行，原告不是适格的行政复议申请人。3、《行政复议决定审批表》、包复不〔2019〕15号《不予受理决定书》及邮寄凭证。证明：被告对原告的行政复议申请进行立案审查，审查后认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项受理条件，依法作出《不予受理决定书》，并于2019年5月24日向原告邮寄送达，被告作出不予受理决定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序符合法律规定。

　　上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项的规定，申请人与行政行为有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。该规定所称“与行政行为有利害关系”，应指行政行为对复议申请人造成了利益侵害，其被侵害的利益属于特定行政法律规范所明确保护的合法权益，且特定行政法律规范所提供的保护属于个别性保护，而不是基于行政管理秩序的维护所产生的针对不特定公众所提供的一般性保护。本案中，王某向合肥市市场监督管理局投诉举报食品销售违法行为，包河区市场监管局对其投诉举报进行调查，并对被举报人作出了行政处罚。王某认为该行政处罚过轻，向包河区政府申请行政复议，请求撤销涉案行政处罚决定并由包河区市场监管局重新作出处罚。根据王某在二审庭审中的陈述，其主张与涉案行政处罚决定有利害关系，主要基于两点理由。一是如果行政机关加重对被投诉举报人的处罚，其可以根据罚没款金额按比例获得举报奖励。由于涉案处罚决定对被投诉举报人处罚较轻，仅予警告，故减损了其获得奖励的权利;二是包河区市场监管局未查清被投诉举报人的违法事实，增加了其在民事索赔诉讼中的举证负担和相应支出。对于其第一点理由，根据《中华人民共和国食品安全法》第一条的规定，食品安全监督管理部门对食品销售单位的违法行为进行行政处罚，其目的在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，并非为了保护投诉举报人的个体权益。《食品药品违法行为举报奖励办法》亦规定，制定该《办法》的目的是为鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，推动食品药品安全社会共治。故该《办法》是基于行政管理秩序的维护所产生的针对不特定公众所提供的一般性保护，并非针对特定对象提供的个别性保护。且根据罚没款金额按比例获得举报奖励，只是举报人可期待获得的利益，并非是已经享有或必然可得的权益，王某以此主张与行政处罚具有利害关系，缺乏客观上的事实根据。关于其第二点理由，民事诉讼中实行“谁主张，谁举证”的原则，王某如提起民事诉讼，向销售者索赔，其应依法承担相应的举证责任，而不应将其承担的举证责任转嫁给行政机关。减轻举报人在民事诉讼中的举证负担，并非行政机关在作出行政处罚时所需要考虑的因素，王某主张的该权益并未受到食品安全监管领域法律规则的保护。因此，包河区市场监管局作出的行政处罚决定，并未对王某的权利义务产生实际影响。包河区政府以王某与举报处理结果没有利害关系为由，决定不予受理其行政复议申请，并无不当。

　　综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。上诉人包河区政府的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：

　　一、撤销安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初200号行政判决;

　　二、驳回被上诉人王某的诉讼请求。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人王某负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　　张志强

　　审判员　　王新林

　　审判员　　钟祖凤

　　二〇一九年十二月四日

　　法官助理     张高英

　　书记员    潘玉丹

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

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　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

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