黄酒抽检不合格，市监局适用《食品安全法》处罚被判败诉
宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2023)宁01行终137号
上诉人(原审被告)灵武市市场监督管理局。
委托代理人赵某，宁夏迪通律师事务所律师(特别授权)。
被上诉人(原审原告)吴忠市某厂。
法定代表人张某。
委托代理人王某，宁夏诺辰律师事务所律师(特别授权)。
委托代理人班某，宁夏诺辰律师事务所实习律师(特别授权)。
原审第三人灵武市某店，经营地宁夏回族自治区。
经营者马某，男，1968年3月27日出生，回族，住宁夏回族自治区盐池县大水坑镇大水坑自然队117。
委托代理人马某，男，1990年2月4日出生，回族，住宁夏回族自治区吴忠市利通区上桥街道办事处牛家坊居委会56087号(特别授权)。
上诉人灵武市市场监督管理局(以下简称灵武市市监局)因与被上诉人吴忠市某厂及原审第三人灵武市某店罚款、没收非法财物及没收违法所得一案，不服银川铁路运输法院(2023)宁8601行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2022年5月6日，宁宁夏某研究院根据宁夏回族自治区市场监督管理厅关于“食品安全监督抽检”检验类别的委托，就第三人销售的某黄酒出具GJ2022-04-0759《检验报告》，其中氨基酸态氮项目实测值为0.08g/L，标准指标为≥0.20g/L，单项判定为不合格，检验结论为：经抽样检验，氨基酸态氮项目不符合GB/T13662-2018《黄酒》要求，检验结论为不合格。5月16日，被告收到上级交办的《检验报告》并制作《监督抽检不合格报告处理单》，决定以“灵武市某店销售氨基酸态氮不符合国家标准的某黄酒案”为案由进行立案调查，5月24日，予以立案审批。
2022年5月19日，被告执法人员前去第三人处进行现场检查，向第三人送达《检验、检测结果告知书》，告知第三人享有对检验、检测结果提出复检的权利，并制作《现场笔录》，同时向第三人送达《责令(限期)改正通知书》，责令第三人作出如下改正：1.针对销售问题食品的行为制定整改措施，依法召回问题食品，并向我局提交整改报告;2.对涉报告问题食品下架，停止进购、销售问题食品;3.进一步完善进货查验记录制度。同日，被告履行审批手续，向第三人作出《实施行政强制措施决定》，以涉嫌经营不合格的黄酒为由，依据《食品安全法》第一百一十条之规定决定实施扣押行政强制措施，并制作《场所/设施/财物清单》向第三人当场交付。扣押了其经营场所内销售剩余的黄酒，规格(型号)/地址/特征为“2020-11-06，500ml/瓶”，单位“瓶”，数量“11瓶”，期限自2022年5月19日至2022年6月18日，后因案情复杂，经负责人审批延长扣押期限至2022年7月17日。第三人在期限内未对检测结果提出异议。2022年5月23日，被告向第三人送达《限期提供材料通知书》，要求第三人限期提供进购、销售黄酒的票据、黄酒的供货商资质、出厂合格证明、进货查验记录制度等相关材料，并向第三人处负责经营的人员王薇就上述情况询问调查，制作《询问笔录》，送达《不安全食品召回处置指导意见书》。至案件调查终结，第三人未能提供案涉黄酒的出厂检验报告或其他合格证明，未能完全履行进货查验记录制度。
2022年6月6日，被告形成《案件调查终结报告》，经核审、集体讨论决定及审批，决定对第三人给予行政处罚。2022年7月29日，被告作出灵市监罚听告字(2022)18号《行政处罚告知书》，向第三人送达，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、拟处罚内容及享有陈述、申辩和要求听证的权利。期限内第三人未提出陈述、申辩和要求听证。2022年8月8日，被告作出灵市监处字(2022)116号《行政处罚决定书》并于同日向第三人送达。
另查明，第三人收到《行政处罚决定书》后，因认为其受到行政处罚与原告提供不合格产品之间具有因果关系，向吴忠市利通区人民法院提起民事诉讼，要求赔偿其经济损失，吴忠市利通区人民法院于2023年3月6日作出(2023)宁0302民初102号《民事判决书》，认定第三人受到行政处罚与原告提供不合格的产品之间具有直接因果关系，原告应承担相应的责任，判决本案原告向第三人赔偿经济损失44832元。2023年4月12日，原告因认为其与案涉《行政处罚决定书》有利害关系，遂提起本案行政诉讼。请求判令：1.撤销灵武市市监局于2022年8月8日作出的灵市监处字(2022)116号《行政处罚决定书》;2.本案诉讼费用由灵武市市监局承担。
一审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。被告作为灵武市人民政府确定的当地产品质量安全监督管理部门和食品安全监督管理部门，具有辖区内对涉及产品质量安全及食品安全进行监督管理的法定职责。
本案争议焦点为：一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格;二、原告提起本案诉讼是否超出法定起诉期限;三、被告作出行政处罚决定是否合法。
一、关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告以第三人经营不符合国家标准的某黄酒违反《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)为由对第三人进行行政处罚，原告作为案涉某黄酒的生产方，因第三人受到行政处罚引发民事诉讼，且被告作出的处罚决定中认定第三人从原告处购进的某黄酒不符合国家食品安全标准，必然对黄酒的生产者相关权益产生影响，故原告与本案被诉行政行为具有利害关系，其具有提起本案诉讼的主体资格。被告关于原告不是本案行政处罚决定的相对人，本案处罚决定与其没有利害关系，原告提起本案行政诉讼主体不适格的意见，法院不予采纳。
二、关于原告提起本案诉讼是否超出法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告在作出行政处罚决定时，未通知原告参与行政处罚程序，亦未向原告送达《行政处罚决定书》告知其起诉期限，故原告提起诉讼的起诉期限应从知道起诉期限和行政行为内容之日起计算，最长不超过一年。案涉《行政处罚决定书》系被告于2022年8月8日作出并于当日向第三人送达，原告于2023年4月12日向法院提起诉讼，未超出1年的起诉期限。被告关于原告提起诉讼超出六个月起诉时限的意见，缺乏法律依据，法院不予支持。
三、关于被告作出案涉行政处罚决定是否合法。《食品安全法》第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：....(十三)其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”。本案中，第三人经营的黄酒氨基酸态氮实测值因低于GB/T13662-2018《黄酒》中确定的标准指标，在食品安全抽样检验中被判定为不合格，被告由此认定第三人经营行为违反《食品安全法》第三十四条第(十三)项的规定而对第三人作出处罚。但案涉黄酒氨基酸态氮项目不符合GB/T13662-2018《黄酒》指标要求的情形并不适用《食品安全法》第三十四条第(十三)项的规定。首先，氨基酸态氮是用于反映黄酒氨基酸及小肽总体水平的重要指标，氨基酸态氮未达标仅会影响黄酒的质量等级及黄酒特有的口感;该指标达不到规定的标准，主要是由于发酵周期偏短或者用于发酵的酒曲用量添加不当，故该指标不涉及食品安全。其次，国家标准分为强制性国家标准和推荐性国家标准，强制性国家标准代号为“GB”，推荐性国家标准代号为“GB/T”。食品安全标准是强制性国家标准，GB/Txxx-xxx《黄酒》系推荐性国家标准，适用于黄酒的生产、检验与销售，不属于食品安全国家标准范畴，不能作为判定食品是否符合食品安全标准的依据。再次，GBxxx-xxx《食品安全国家标准发酵酒及其配制酒生产卫生规范》(以下简称《规范》)明确该标准适用于葡萄酒、果酒(发酵型)、黄酒以及发酵酒的配制酒的生产。根据《食品安全法》第二十五条“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准”的规定，判断黄酒是否符合食品安全标准，应以《规范》作为判定标准，而《规范》并未对氨基酸态氮项目作出要求。综上，被告仅根据《检验报告》中关于案涉黄酒“氨基酸态氮项目不符合GB/Txxx-xxx《黄酒》要求、检验结论为不合格”的判定，认定第三人行为违反《食品安全法》第三十四条第(十三)项的规定，并依据《食品安全法》第三十四条第(十三)项及《食品安全法》第一百二十四条第一款、第二款的规定，对第三人作出灵市监处字(2022)116号《行政处罚决定书》，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项之规定，判决：一、撤销被告灵武市市监局于2022年8月8日作出的灵市监处字(2022)116号《行政处罚决定书》;二、判令被告灵武市市监局在90日内重新作出处理。案件受理费50元，由被告灵武市市监局负担。
宣判后，灵武市市监局不服，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实不清。(一)根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项、第二十五条的规定，可以反映出被上诉人与本案被诉具体行政行为具有利害关系的前提是存在需要法律及司法解释所要保护的“合法权益”，而被上诉人作为已经查证属实具有违法行为的生产者，通过国家食品安全抽检查实其审查不符合食品安全标准的黄酒，该行为本身就系违法行为，原审第三人灵武市某店作为销售者才有向被上诉人违约行为追偿的权利，故被上诉人不具有法律保护的合法权益。(二)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，被上诉人并非法律意义上的利害关系人，其本身无权提起本案行政诉讼，其更无权以逃避民事上违约责任的原因来对抗上诉人的行政行为，依法应当驳回被上诉人的诉讼请求。二、一审判决认为本案适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，系适用法律错误。本案中，宁宁夏某研究院系针对原审第三人灵武市某店的黄酒进行食品安全抽检，根据属地原则，上诉人针对原审第三人的违法行为进行调查及查处，被上诉人并非本案行政行为的相对人，我国法律并没有处罚销售者必须追加生产者的强制性规定，故上诉人无需通知被上诉人参与行政处罚程序及送达相关法律文书。本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定。故一审判决适用法律错误。另外，原审第三人在被处罚后便告知了被上诉人追偿事宜，且民事诉讼中原审第三人也曾提供录音证据以证实被上诉人拒绝协商，该证据也被采信。被上诉人知晓被诉行政行为已超过六个月起诉期限，依法应当驳回。三、案涉《行政处罚决定书》适用法律正确。(一)一审判决认为《检验报告》中依据的“GB/xxx-xxx《黄酒》”的标准系推荐性标准。但被上诉人在生产黄酒时明确引用的推荐性国标经企业接受并采用，或由企业自我声明符合某推荐性标准时，如在产品包装、说明上明示，就成为其必须遵守的技术依据，具有法律约束性。二、推荐性标准与行政法规联用就具有强制性。根据《食品安全抽样检验管理办法》第二十三条的“食品安全监督抽检应当采用食品安全标准规定的检验项目和检验方法”及《食品安全监督抽检实施细则》(2022年版)规定“黄酒食品安全监督抽检”“黄酒‘氨基酸态氮’为食品安全抽检的检验项目，检验方法也为‘GB/Txxx-xxx《黄酒》’标准”的规定，故一审判决仅以“GB国标”标准极为偏颇，同时推定被上诉人生产的黄酒并不违反食品安全标准，仅仅影响口感，并不正确。三、原审第三人诉被上诉人追偿权纠纷一案已通过生效判决确认，案涉行政处罚本不具备撤销的法定理由及基础，若撤销案涉行政处罚决定，民事判决将导致无法执行，一审判决未予考量。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销银川铁路运输法院(2023)宁8601行初162号行政判决，改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求;2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人吴忠市某厂辩称，一、被上诉人与案涉行政处罚具有利害关系，其有权提起本案行政诉讼。(一)案涉《行政处罚决定书》已被撤销，被上诉人被影响的权益当然是合法权益。(二)《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条的兜底性条款适用本案的情形。(三)被上诉人作为案涉被处罚黄酒的生产方，上诉人将被上诉人生产的黄酒认定为不符合国家食品标准的黄酒，被上诉人对于该认定必然具有利害关系。且依据《食品安全法》规定予以处罚的金额，直接影响被上诉人承担违约责任的大小。二、被上诉人提起本案诉讼，并未超过起诉期限。上诉人自认其并没有告知被上诉人处罚事实及复议诉讼权利，那么该情形就完全符合《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条之规定。民事判决中的录音被上诉人并不认可，其次该录音显示录制时间为2022年12月9日，不存在超过起诉期限的情形。三、案涉《行政处罚决定书》，法律适用错误。(一)根据《食品安全法》第二十五条“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。”的规定，而GB/Txxx-xxx《黄酒》，并非国家强制执行的食品安全标准，其仅是国家市场监督管理总局及中国国家标准化管理委员会发布的黄酒国家标准，氨基酸态氮是其中的一项不合格指标，而不是违反食品安全标准。对于该指标仅为推荐性标准，上诉人在上诉状中也予以自认，故不能适用《食品安全法》进行处罚。另外，一审判决认定氨基酸态氮是判定发酵产品发酵程度的特性指标。(二)上诉人作出的案涉行政处罚决定，法律定性及法律适用不一致。(三)上诉人在上诉状中称企业既然适用了该标准就具有法律的约束性，但具有法律约束性不等于应当适用《食品安全法》进行处罚。四、吴忠市利通区人民法院是针对原审第三人基于合同纠纷起诉被上诉人而作出的民事判决，该判决重点审查是否有违约行为，本案审理重点是案涉《行政处罚决定书》是否合法，没有矛盾性，也不影响对本案处罚是否合法的认定，且民事判决也不可以成为上诉人错误行政行为的背书。综上，请求二审法院：驳回上诉，维持原判。
原审第三人灵武市某店述称，与上诉人意见一致。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。法院组织当事人进行了证据交换和质证。
上诉人灵武市市监局向法院提交被查获的被上诉人某黄酒照片一张(复印件)。
经质证，被上诉人吴忠市某厂对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。认为上述证据不属于二审程序中的新证据。该证据为复印件，不符合书证的出示规则。一审中上诉人提交的处罚过程中所形成的证据，并不包含该证据，因此该证据不属于行政诉讼中证明行政行为合法的证据。该证据达不到上诉人的证明目的，从证据本身来讲，是依据证据本身所载明的客观内容以证明其证明目的，而不是推断出的推测性结论。故该证据应不予认可。
原审第三人灵武市某店对证据予以认可。
经二审举证、质证，本院认为，上诉人提交的证据为复印件，未核对原始载体，且无其他证据予以佐证，本院对该证据不予采信。
二审查明的事实与一审查明的事实相同，法院予以确认。
本院认为，一般而言，行政机关作出的行政行为对行政相对人的实体权利义务必然产生直接影响，对于非行政相对人的权利义务是否产生实际影响，是判定其是否属于“利害关系人”，以及其能否提起行政诉讼的前提。根据《中华人民共和国行政诉讼》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，行政机关作出的行政行为对当事人具有利害关系，即获得了行政诉讼的原告主体资格。本案中，上诉人按照《食品安全法》的规定对作为销售者的原审第三人进行行政处罚，必然包含了对作为生产者的被上诉人生产的商品进行否定性评价，直接减损被上诉人就该商品获得的财产性利益。原审第三人提起的案涉民事诉讼的起诉动因、事实理由、追偿金额及责任承担，均与案涉行政处罚具有直接关系。故上诉人作出的案涉《行政处罚决定书》实际影响被上诉人享有的实体权利义务，具有行政法上的“利害关系”，被上诉人有权就案涉《行政处罚决定书》提起本案撤销之诉。关于上诉人认为被上诉人与案涉《行政处罚决定书》之间并无法律及司法解释上的利害关系的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。鉴于上诉人作出的案涉《行政处罚决定书》并未向被上诉人送达，亦未提交证据证明原审第三人于2023年1月2日提起民事诉讼之前，被上诉人便获知了案涉《行政处罚决定书》中载明的包括起诉期限等全部内容。故上诉人认为被上诉人提起本案行政诉讼超过法定起诉期限的上诉意见，缺乏事实依据，本院不予支持。
当然，各方当事人在本案中的最大争议焦点就是被上诉人生产的案涉黄酒违反推荐性标准是否应当适用《食品安全法》的相关规定予以处罚。本案审查中，未发现案涉行政处罚行为存在程序违法，被上诉人及原审第三人亦未提交程序违法的相关证据，且被上诉人违反推荐性标准的事实清楚，故而案涉《行政处罚决定书》是否合法，仅需审查案涉《行政处罚决定书》中法律适用是否正确即可。
根据《中华人民共和国标准化法》第二条第二款“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”及《食品安全法》第二十五条“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。”的规定，企业生产的食品违反国家强制性标准，应当予以处罚。但对于推荐性标准而言，根据上述法律规定可知，国家对其持鼓励态度，亦即企业可以自愿采用。并且除了食品安全标准外，不得再制定其他强制性标准，进而可知食品安全行政执法中适用的国家强制性标准就是食品安全标准，代号为“GB”。申言之，行政机关将企业自愿采用的推荐性标准认定为强制性标准，不仅违背食品安全法律规定，额外增加了企业的负担，亦不利于鼓励企业采用更加精细、科学、安全、多样的非强制性标准，促进食品安全健康发展。本案中，《检验报告》仅认定被上诉人生产的案涉黄酒氨基酸态氮项目不符合GB/Txxx-xxx的要求，即该产品仅违反推荐性标准，代号“GB/T”。而案涉《行政处罚决定书》依据《食品安全法》第三十四条，第一百二十四条第一、二款的规定，以被上诉人违反食品安全标准为由作出行政处罚，将违反推荐性标准的情形适用违反强制性标准的法律规定予以处罚，系法律适用错误。
关于上诉人认为推荐性标准经企业接受并采用，或者企业自我声明后就成为其必须遵守的技术依据，该标准对企业具有法律约束性的上诉意见。诚然，企业一旦自认适用某项推荐性标准，其应当诚实守信，受其约束，不得与其宣传、宣示、告知的内容不符，但企业具有上述情形时，其违反的是产品质量法中关于不符合产品标准、产品说明、实物样品等质量状况的相关规定，而案涉《行政处罚决定书》却依据食品安全管理的法律规定予以处罚，系法律适用错误，故上诉人该上诉意见，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人灵武市市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 宁 丽
审判员 丁 瑾
审判员 曾承富
二〇二三年八月十七日
书记员 王彦敏
