在食品外包装上标注超出食品标签所起的识别作用范畴的内容，且涉及疾病预防、治疗功能，属于虚假违法广告行为，应予处罚
湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2019)湘行再3号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：旗帜婴儿乳品股份有限公司。住所地：河北省张家口市察北管理区旗帜大道6号。
法定代表人：魏立强，董事长。
委托代理人：陈利斌，河北海龙律师事务所律师。
委托代理人：李元杰，河北海龙律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：平江县食品药品工商质量监督管理局(含原平江县工商行政管理局、原平江县市场和质量监督管理局)。住所地：湖南省平江县天岳经济开发区。
法定代表人：何昌美，该局局长。
委托代理人：黎斌，该局工作人员。
委托代理人：刘冰，该局工作人员。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：平江县人民政府。住所地：湖南省平江县城关镇南街38号。
法定代表人：黄伟雄，该县县长。
委托代理人：兰红，该县司法局工作人员。
旗帜婴儿乳品股份有限公司(以下简称旗帜公司)与平江县食品药品工商质量监督管理局、平江县人民政府工商行政处罚及行政复议一案，平江县人民法院于2017年6月13日作出(2017)湘0616行初4号行政判决。旗帜公司不服，提起上诉。湖南省岳阳市中级人民法院于2017年8月8日作出(2017)湘06行终65号行政判决。旗帜公司仍不服，向本院申请再审。本院以(2017)湘行申802号行政裁定提审本案，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明：旗帜公司系一家股份有限公司，登记机关为张家口市工商行政管理局，住所地为张家口××管理区旗帜大道××号，登记的经营范围为婴幼儿配方乳粉的生产、销售;乳制品的生产、销售;预包装食品销售;肉牛养殖、生产、销售;奶牛养殖、销售;自营和代理各类商品和技术的进出口业务;食品添加剂生产、销售。2016年3月31日，平江县食品药品工商质量监督管理局在日常监督检查中发现旗帜公司在平江县销售的旗帜牌婴幼儿配方奶粉外包装上的标注涉嫌非法广告，遂于2016年4月1日立案调查。经调查，旗帜公司自2015年3月开始共生产旗帜牌婴幼儿配方奶粉4批次，生产时间分别是2015年3月、4月、5月、6月;生产旗帜牌中老年益生菌奶粉2批次，生产时间分别是2015年9月、11月，生产的具体数量旗帜公司不能提供，其包装用的罐体通过自己设计后委托其他公司生产，北京汇天群力供应链管理有限公司是旗帜公司的销售公司。2015年10月，平江县安定婉湘食品店的经营者唐心兰与北京汇天群力供应链管理有限公司旗下职员岳阳地区片区销售员陈君签订旗帜奶粉平江县总代理，从北京汇天群力供应链管理有限公司以1296元每件的价格购进旗帜牌婴幼儿配方奶粉30件，以270元每件的价格购进旗帜牌中老年益生菌奶粉20件，共计购货金额44280元，而后唐心兰将两种类型奶粉销售给平江县虹桥镇亲亲宝贝唐缨等五家乡镇分销售商，同时，北京汇天群力供应链管理有限公司附赠30件婴幼儿配方奶粉、铺货20件婴幼儿奶粉给唐心兰。
在唐心兰、唐缨经营处的上述旗帜牌婴幼儿配方奶粉的外包装上标注有：“100%自产原奶，指标优于世界任何国家标准，旗帜TM，养殖、加工零距离一体化，从挤奶到加工仅2小时，较大婴儿配方奶粉，净含量规格900克，旗帜婴儿乳品股份有限公司”，反面标注有“2小时革新创领世界乳业新模式，地址：张家口市察北管理区旗帜大道6号，产地：河北省张家口市，旗帜新鲜热线：400-600-9966”等内容;在中老年益生菌奶粉外包装上标注有：“100%自产原奶，指标优于世界任何国家标准，中老年益生奶粉，旗帜婴儿乳品股份有限公司”，反面标注有：“乳双歧杆菌奶B.lactisv9,◇优异的抗胃肠道消化耐受能力◇有效拮抗肠道致病菌，提高肠道抗致病菌感染能力◇改善肠道菌群干酪乳杆菌L.casei.zhang◇有效拮抗肠道致病菌提高肠道抗致病菌感染能力◇显著增加肠粘膜分泌性免疫蛋白(SlgA)和血液中lgG含量，对机体的细胞免疫体液免疫和肠粘膜局部免疫具有调节作用◇调节血脂代谢，对高脂血症和酒精性肝损伤具有保护修复作用，增加机体抗氧化能力◇有效抑制肿瘤细胞生长◇有效预防Ⅱ型糖尿病的发生◇能够在人体肠道定植并繁殖，改善人体肠道菌群，使肠道菌群趋于年轻化”等内容。对上述对比数据和疾病预防、治疗功能的依据，旗帜公司没有提供。
2016年4月19日，平江县食品药品工商质量监督管理局向旗帜公司下达了询问通知书，要求提供两种奶粉的印刷合同或协议，以及设计、制作、印刷的费用。旗帜公司称因为涉及公司商业秘密，在规定的时间内没有提供。同月29日，平江县食品药品工商质量监督管理局再次向旗帜公司发出协助调查函要求提供上述材料，旗帜公司依然没有提供。在调查程序中，旗帜公司出具三份委托书，委托朱莉莎至平江县食品药品工商质量监督管理局处全权处理广告涉嫌虚假宣传的相关事宜，委托有效时间为2016年4月10日至2016年6月31日。
2016年5月17日，平江县食品药品工商质量监督管理局向旗帜公司送达了行政处罚听证告知书。旗帜公司提出听证申请，平江县食品药品工商质量监督管理局于2016年6月13日举行了听证会。2016年6月27日，平江县食品药品工商质量监督管理局作出平市场监督案处字(2016)15号行政处罚决定书，认为旗帜公司在商品外包装上标注的广告涉及疾病预防、治疗功能等广告内容，违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十三条第一款、《中华人民共和国广告法》第四条、第十七条、第二十八条第一款的规定，属于违法发布虚假广告的行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国食品安全法》第一百四十条第一款、《中华人民共和国广告法》第五十五条、第五十八条之规定，决定：1.责令停止发布虚假广告并在相应范围内消除影响;2.罚款500000元。听证期间，旗帜公司提出于2015年11月25日被湖北省通山县食品药品监督管理局给予了行政处罚，并出示了(通)食药监食罚(2015)148号行政处罚决定书。该处罚决定的内容为：通山县食品药品监督管理局于2015年10月26日在通山县佳宝孕婴购物中心发现旗帜公司生产的旗帜牌中年奶粉外包装标签上标有“有效抑制肿瘤细胞的生长，有效预防Ⅱ型糖尿病的发生……”等文字，认为旗帜公司的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》(2009年6月1日颁布)第四十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第(二)项之规定，对旗帜公司处以责令改正违法行为、罚款10000元的行政处罚。旗帜公司陈述该处罚已经履行。
2016年9月8日，旗帜公司向平江县人民政府申请行政复议。2016年11月15日，平江县人民政府作出平政复决字(2016)第13号行政复议决定书，认为平江县食品药品工商质量监督管理局作出的平市场监督案处字(2016)15号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，处罚恰当，决定予以维持。旗帜公司遂提起本案行政诉讼，请求人民法院撤销平江县食品药品工商质量监督管理局作出的平市场监督案处字(2016)15号行政处罚决定和平江县人民政府作出的平政复决字(2016)第13号行政复议决定，判决平江县食品药品工商质量监督管理局、平江县人民政府负担本案诉讼费用。
平江县人民政府办公室于2016年5月9日下发平办法(2016)34号文件，组建平江县市场和质量监督管理局，将原平江县工商行政管理局职责划入平江县市场和质量监督管理局。平江县县委机构编制委员会办公室于2017年3月24日下发平编办发(2017)8号文件，将平江县市场和质量监督管理的机构编制事项进行调整，名称变更为平江县食品药品工商质量监督管理局。
一审法院认为：本案争议的焦点，一、旗帜公司在产品标识上标注内容的行为是否属于违法广告的行为。1.旗帜公司在产品标识上标注的内容超出了识别产品的标识范畴，属于广告行为。依据《中华人民共和国产品质量法》第二十七条的规定，产品标识的内容包括产品质量检验合格证明、产品名称、生产厂厂名、厂址、产品规格、等级、所含主要成份的名称和含量等用于识别产品的文字、符号、数字、图案以及其他说明物等表示。依据《中华人民共和国广告法》第二条对广告的定义，广告是商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动。旗帜公司在奶粉外包装上标注的“100%自产原奶，指标优于世界任何国家标准，旗帜TM，养殖、加工零距离一体化，从挤奶到加工仅2小时”、“2小时革新创领世界乳业新模式”、“100%自产原奶，指标优于世界任何国家标准，中老年益生奶粉”、“乳双歧杆菌奶B.lactisv9,◇优异的抗胃肠道消化耐受能力◇有效拮抗肠道致病菌，提高肠道抗致病菌感染能力◇改善肠道菌群干酪乳杆菌L.casei.zhang◇有效拮抗肠道致病菌提高肠道抗致病菌感染能力◇显著增加肠粘膜分泌性免疫蛋白(SlgA)和血液中lgG含量，对机体的细胞免疫体液免疫和肠粘膜局部免疫具有调节作用◇调节血脂代谢，对高脂血症和酒精性肝损伤具有保护修复作用，增加机体抗氧化能力◇有效抑制肿瘤细胞生长◇有效预防Ⅱ型糖尿病的发生◇能够在人体肠道定植并繁殖，改善人体肠道菌群，使肠道菌群趋于年轻化”等内容，已超过了识别产品的标识范畴，属于通过一定的媒介和形式直接介绍自己所推销的商品的商业广告行为。2.旗帜公司的广告行为是否违反了广告法和食品安全法的规定。旗帜公司在产品标识中标注的“100%自产原奶，指标优于世界任何国家标准，旗帜TM，养殖、加工零距离一体化，从挤奶到加工仅2小时”、“2小时革新创领世界乳业新模式”、“100%自产原奶，指标优于世界任何国家标准，中老年益生奶粉”中“100%自产原奶、指标优于世界任何国家标准”等表述，不管是在行政处罚程序中还是在本案诉讼期间均没有提供证据证实其真实性，属于《中华人民共和国广告法》第四条、第二十八条第一款规定的“以虚假或者引人误解的内容”和“与实际情况不符，对购买行为有实质性影响”的范畴，构成虚假广告;在产品标签上标注的“乳双歧杆菌奶B.lactisv9,◇优异的抗胃肠道消化耐受能力◇有效拮抗肠道致病菌，提高肠道抗致病菌感染能力◇改善肠道菌群干酪乳杆菌L.casei.zhang◇有效拮抗肠道致病菌提高肠道抗致病菌感染能力◇显著增加肠粘膜分泌性免疫蛋白(SlgA)和血液中lgG含量，对机体的细胞免疫体液免疫和肠粘膜局部免疫具有调节作用◇调节血脂代谢，对高脂血症和酒精性肝损伤具有保护修复作用，增加机体抗氧化能力◇有效抑制肿瘤细胞生长◇有效预防Ⅱ型糖尿病的发生◇能够在人体肠道定植并繁殖，改善人体肠道菌群，使肠道菌群趋于年轻化”等内容中“对高脂血症和酒精性肝损伤具有保护修复作用、有效抑制肿瘤细胞生长、有效预防Ⅱ型糖尿病的发生”等表述涉及疾病治疗功能，违反了《中华人民共和国广告法》第十七条的禁止性规定，构成违法广告。旗帜公司在产品标识上标注的内容同时违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十三条第一款和第一百四十条第一款规定的虚假广告和禁止性规定。
二、平江县食品药品工商质量监督管理局的处罚是否违反“一事不再罚”的原则。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的界定，“一事不再罚”原则是指行政主体对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该概念的同一个违法行为，是指一个独立的违法行为而非一类违法行为，是指一个违法事实而非一次违法事件。本案中，在平江县食品药品工商质量监督管理局对旗帜公司进行行政处罚立案前，旗帜公司因生产经销标签有虚假内容的食品被湖北省通山县食品药品监督管理局给予了行政处罚。对比湖北省通山县食品药品监督管理局作出的处罚和本案作出的处罚，可以看出两个处罚处罚的行为并非同一个违法行为，通山食品药品监督管理局是于2015年10月26日在通山县佳宝孕婴购物中心货架上发现旗帜公司的产品违反食品安全法，而平江县食品药品工商质量监督管理局是在2016年3月31日在平江县虹桥镇亲亲宝贝孕婴童店等地发现旗帜公司的产品违反广告法，两个处罚认定的行为是在不同时间和不同地域实施的，且查处销售的数量不同、广告产生的地域效应面不同，分别独立构成单个违法事实，不应认为是同一个违法行为。所以，旗帜公司认为平江县食品药品工商质量监督管理局的处罚违反“一事不再罚”的原则，不予支持。
三、平江县食品药品工商质量监督管理局是否具有管辖权。经查实，因政府职能转变和机构改革的实施，原平江县工商行政管理局的职责在2016年5月划入平江县市场和质量监督管理局，平江县市场和质量监督管理局又于2017年更名为平江县食品药品工商质量监督管理局，虽然经历机构的合并和名称的更换，平江县食品药品工商质量监督管理局是具有法定工商行政处罚职权的县级工商行政管理机关。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条和《中华人民共和国广告法》第六条，参照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条，本案的违法行为发生地在平江县行政区域内，平江县食品药品工商质量监督管理局对旗帜公司的违法行为具有管辖权。旗帜公司认为平江县食品药品工商质量监督管理局无管辖权，不予支持。
四、平江县食品药品工商质量监督管理局作出的行政处罚事实是否清楚。平江县食品药品工商质量监督管理局的处罚决定书中对旗帜公司违法广告行为的表述有瑕疵，对虚假广告和禁止性广告没有进行详细的区分表述，但在对旗帜公司违法广告行为过程中的生产、销售流程进行了充分的调查取证，对旗帜公司违法广告涉及虚假广告和禁止性广告的事实亦收集了充分的证据，表述虽有瑕疵但证据确凿充分，事实认定清楚。
五、平江县食品药品工商质量监督管理局的处罚适用法律是否正确。旗帜公司的广告行为同时构成虚假广告和禁止性广告，平江县食品药品工商质量监督管理局在处罚决定中认定违法行为构成适用了《中华人民共和国食品安全法》第七十三条和《中华人民共和国广告法》第四条、第二十八条的规定，追究法律责任适用了《中华人民共和国广告法》第五十五条和第五十八条，法律适用并无不当之处。《中华人民共和国广告法》第五十五条规定“发布虚假广告的，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万以上一百万以下的罚款”，第五十八条规定“在广告中涉及疾病治疗功能，广告费用无法计算或者明显偏低的，处十万以上二十万以下的罚款，情节严重的，处二十万以上一百万元以下的罚款”，旗帜公司因在两次下达通知提供广告费的计算证据而故意不提供，符合广告费用无法计算的情形。旗帜公司的违法行为在法律适用上存在条款竞合，平江县食品药品工商质量监督管理局虽然同时适用竞合的两类处罚条款有不够精准之处，但处罚结果实际进行了选择适用，并没有超出上述任何一个条款的处罚幅度，没有加重旗帜公司应当承担的处罚责任。平江县食品药品工商质量监督管理局仅在答辩中引用《国家工商行政管理局关于在产品包装物上宣传、介绍产品是否属于广告问题的答复》(工商广字1996第319号)和《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》(工商广字2005第173号)作为认定旗帜公司广告行为的参考，而在行政处罚过程中特别是在行政处罚决定中并没有适用，旗帜公司认为法律适用错误，不予支持。
六、平江县食品药品工商质量监督管理局的处罚程序是否合法。平江县食品药品工商质量监督管理局对旗帜公司的处罚过程中，履行了立案、调查、听证、处罚的程序，调查程序中，平江县食品药品工商质量监督管理局对旗帜公司委托全权处理广告涉嫌虚假宣传事宜的朱莉莎进行了多次询问，在听证程序中，听取了旗帜公司的委托代理人的陈述意见，确保了旗帜公司的申请回避权、陈述权、申辩权，旗帜公司主张的处罚程序违法不能成立。
七、平江县人民政府作出的行政复议是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的方式”，第三十一条规定“复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”。本案中，平江县人民政府在法定的期限内作出复议决定，并在决定书中对平江县食品药品工商质量监督管理局的行政处罚行为进行了合法性和合理性的分析和评判，复议方式和程序并无不当，由于行政处罚合法，行政复议维持原行政处罚并不违法。
综上所述，本案行政处罚中的事实表述有瑕疵，但该瑕疵对旗帜公司违法事实的存在和平江县食品药品工商质量监督管理局作出行政行为的合法性并不产生影响，不构成行政行为违法，也不能成为撤销行政行为的理由。平江县食品药品工商质量监督管理局的行政处罚行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，平江县人民政府的行政复议行为事实清楚，程序合法。旗帜公司所诉没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回旗帜公司请求撤销平江县市场和质量监督管理局作出的平市场监督案处字(2016)15号行政处罚决定及平江县人民政府作出的平政复决字(2016)第13号行政复议决定，并由平江县市场和质量监督管理局、平江县人民政府负担本案诉讼费用的诉讼请求。案件受理费50元，由旗帜公司负担。
二审法院对一审法院查明的事实予以确认。
二审法院认为：本案二审争议的焦点，一、旗帜公司是否存在违法广告行为;二、平江县食品药品工商质量监督管理局对旗帜公司的行政处罚程序是否合法;三、平江县人民政府的行政复议行为是否合法。
关于焦点一，根据《中华人民共和国广告法》第二条之规定，广告是商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业活动。根据《中华人民共和国食品安全法》第六十七条之规定，标签应当标明下列事项：(一)名称、规格、净含量、生产日期;(二)成分或者配料表;(三)生产者的名称、地址、联系方式;(四)保质期;(五)产品标准代号;(六)贮存条件;(七)所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称;(八)生产许可证编号;(九)法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。本案中，旗帜公司在其生产的奶粉包装上所标注的内容超出了食品标签所起的识别作用的范畴，属于通过标签直接或者间接地介绍自己的商品，旗帜公司在其生产的奶粉包装上标注的内容包含广告行为。由于旗帜公司的广告行为含有“涉及疾病预防、治疗功能”，违反了《中华人民共和国广告法》第十七条的禁止性规定，构成违法广告行为。旗帜公司对于其在奶粉包装上标注的功能性表述未提供相关证据证明，故旗帜公司构成虚假广告行为。因此，旗帜公司认为其在奶粉包装上的标注属于标签范畴的意见，该院不予支持。
关于焦点二，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。根据《中华人民共和国广告法》第五十五条之规定，发布虚假广告的处罚机关系工商行政管理部门。本案中，违法行为发生地在湖南省平江县，由于政府职能转变和机构改革的实施，平江县工商行政管理局的职责并入平江县食品药品工商质量监督管理局，平江县食品药品工商质量监督管理局是依法具有工商行政处罚权的县级工商行政管理机关，故其对旗帜公司的违法行为具有管辖权。而且，由于旗帜公司在平江县的违法行为与其在通山县的违法行为属于不同时间、不同地域、不同的违法行为，故平江县食品药品工商质量监督管理局对旗帜公司在平江县的违法行为进行行政处罚，并不违反“一事不再罚”的原则。
关于焦点三，平江县人民政府采取书面审查的方式审查了旗帜公司的复议申请并在法定期限内作出复议决定，平江县人民政府对平江县食品药品工商质量监督管理局的行政处罚进行了审查，复议程序并不违法。
综上所述，旗帜公司的上诉无事实和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决:驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由旗帜公司负担。
旗帜公司申请再审称：一、国家工商总局曾发出的将标签解释为广告的《工商广字(1996)第319号》、《工商广字(2005)第173号》两个规范性文件于2016年年初已废止，标签不同于广告，原平江县工商局将涉案标签按照广告进行处罚，严重违背事实和法律。二、食品标签不符合法律规定的查处由县级以上人民政府食品药品监督管理部门负责，本案从立案、调查直至处罚，均是原平江县工商行政管理局进行，平江县工商行政管理局显然超越职权。且原平江县工商行政管理局明知旗帜公司已被其他工商局立案，仍予管辖并作出巨额处罚，明显属于选择性执法，严重违法。三、原平江县工商局只对涉案奶粉的经销商进行调查，未到旗帜公司现场进行调查核实和送达文书，程序违法。一、二审判决维持本案被诉行政处罚决定错误。请求再审保护旗帜公司的合法权益，维护法律的公平正义。
平江县食品药品工商质量监督管理局答辩称：一、《中华人民共和国食品安全法》对预包装食品的标签标注的事项作了明确规定，不应包含商家为推销产品而作出的其他宣传，通过标签载体宣传、介绍产品是广告的一种形式，应受《中华人民共和国广告法》的规范。二、旗帜公司在其生产的涉案奶粉标签上标注的内容违反了《中华人民共和国广告法》的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国广告法》对旗帜公司进行处罚，适用法律正确。三、原平江县工商行政管理局对辖区内违法广告行为有查处职责，对本案有管辖权，本案被诉行政处罚作出前对旗帜公司处罚的系湖北省通山县食品药品监督管理局，不存在旗帜公司所称的同一行为被两个工商部门查处的情况，本案未违反“一事不再罚”的原则。四、本案从立案、调查取证、告知相对人权利义务、举行听证及听取陈述、申辩，符合法律法规的规定。本案被诉的平市场监督案处字(2016)15号行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚恰当。原生效判决处理正确，请求再审维持。
平江县人民政府答辩称：一、旗帜公司在其生产的奶粉的标签标注明显超出食品标签所起的识别作用范畴的内容，属于直接或间接地推销产品的商业广告行为，其中“涉及疾病预防、治疗功能”的标注，构成禁止性的违法广告，未提供证据证明的功能性表述的标注，构成虚假广告。二、旗帜公司在平江县的违法行为与其在湖北省通山县的违法行为属于不同时间、不同地域、不同的违法行为，原平江县工商局对发生在辖区内的本案有管辖权，没有违反“一事不再罚”的原则。本案按照规定进行了立案、调查、听证、处罚的程序，所作处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。三、平江县政府所作的行政复议决定审理程序合法，处理结果正确。旗帜公司的再审理由不能成立，请求维持原生效判决。
当事人在一、二审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。
本院经再审查明，一、二审查明的事实属实，予以确认。
本院认为：2015年《中华人民共和国广告法》第二条规定，广告是商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业活动。2015年《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定，标签应当标明下列事项：(一)名称、规格、净含量、生产日期;(二)成分或者配料表;(三)生产者的名称、地址、联系方式;(四)保质期;(五)产品标准代号;(六)贮存条件;(七)所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称;(八)生产许可证编号;(九)法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。本案中，旗帜公司在其生产的奶粉包装上标注的内容超出了食品标签所起的识别作用的范畴，属于通过一定的媒介和形式直接介绍自己所推销的商品的商业广告行为。该行为应符合《中华人民共和国广告法》和《中华人民共和国食品安全法》的规定，否则，旗帜公司将承担相应的法律责任。
2015年《中华人民共和国广告法》第四条规定，广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者。第十七条规定，除医疗、药品、医疗器械广告外，禁止其他任何广告涉及疾病治疗功能，并不得使用医疗用语或者易使推销的商品与药品、医疗器械相混淆的用语。第二十八条规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。第五十五条规定，发布虚假广告的，由工商行政管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万以上一百万以下的罚款。第五十八条规定，违反该法十七条规定，在广告中涉及疾病治疗功能，广告费用无法计算或者明显偏低的，处十万以上二十万以下的罚款，情节严重的，处二十万以上一百万元以下的罚款。2015年《中华人民共和国食品安全法》第七十三条规定，食品广告的内容应当真实合法，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能;食品生产经营者对食品广告内容的真实性、合法性负责。第一百四十一条规定，违反该法规定，在广告中对食品作虚假宣传，欺骗消费者，或者发布未取得批准文件、广告内容与批准文件不一致的保健食品广告的，依照《中华人民共和国广告法》的规定给予处罚。本案中，旗帜公司在其生产的涉案奶粉包装上标注“涉及疾病预防、治疗功能”，违反禁止性规定，构成违法广告;旗帜公司未提供证据证明标注内容的真实性，构成虚假广告。旗帜公司因其虚假违法广告行为，依法应根据相关规定予以处罚。
2015年《中华人民共和国广告法》第六条规定，县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。本案中，原平江县工商局对辖区内的违法行为立案查处后，由于政府职能转变和机构改革的实施，其职责并入平江县食品药品工商质量监督管理局，平江县食品药品工商质量监督管理局是依法具有工商行政处罚权的县级工商行政管理机关，对旗帜公司在本案中的违法行为具有管辖权。平江县食品药品工商质量监督管理局对旗帜公司的处罚过程中，履行了立案、调查、听证、处罚的程序，听取了帜公司的陈述、申辩，程序合法。另外，旗帜公司在平江县的违法行为与其在湖北省通山县的违法行为属于不同时间、不同地域、不同定性的违法行为，平江县食品药品工商质量监督管理局对旗帜公司在平江县的违法行为进行行政处罚，不违反“一事不再罚”的原则。
《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的方式。本案中，平江县人民政府对旗帜公司的行政复议申请进行书面审查在法定期限作出决定，维持平江县市场和质量监督管理局作出的平市场监督案处字(2016)15号行政处罚决定，符合法律规定。
综上所述，本案一、二审判决认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：
维持湖南省岳阳市中级人民法院(2016)湘06行终65号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 朱志林
审判员 余俊杰
审判员 曾昊锋
二〇一九年七月二十二日
法官助理张颢严
书记员杨柳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
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《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉;发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决裁定;上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决裁定是发生法律效力的判决和裁定。
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