房地产公司在经营场所内，将出售商品房的公摊面积，宣传为赠送的入户花园，属于《反不正当竞争法》第八条规制的行为
中华人民共和国山东省邹平市人民法院
行 政 判 决 书
山东省邹平市人民法院
行政判决书
(2023)鲁1681行初8号
原告邹平市信达鸿运房地产有限公司，住所地邹平市西董街道办事处鹤伴六路与西普路交叉口南700米路西。统一社会信用代码91371626MA3Q20G68J。
法定代表人陈善阳，执行董事。
委托代理人赵文杰，该公司工作人员。
被告邹平市市场监督管理局，住所地邹平市鹤伴二路677号。统一社会信用代码11371626MB2862755D。
法定代表人姜伟，局长。
出庭负责人张超，副局长。
委托代理人王文东，该局工作人员。
委托代理人卢文锋，山东环周(滨州)律师事务所律师。
被告邹平市人民政府，住所地邹平市城南鹤伴二路567号(政府大楼)。统一社会信用代码11371626004394203M。
法定代表人张谦，市长。
出庭负责人陈静，副市长。
委托代理人孙霞，山东天健律师事务所律师。
原告邹平市信达鸿运房地产有限公司(以下简称信达公司)不服被告邹平市市场监督管理局(以下简称邹平监管局)、被告邹平市人民政府(以下简称邹平市政府)房产管理行政处罚及行政复议一案，本院受理后，于法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2023年2月15日公开开庭进行了审理。原告信达公司委托代理人赵文杰，被告邹平监管局出庭负责人张超、委托代理人王文东、卢文锋，被告邹平市政府出庭负责人陈静、委托代理人孙霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告邹平监管局于2022年5月17日对原告信达公司作出邹市监行处[2022]3201号行政处罚决定，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》(以下简称《反不正当竞争法》)第二十条第一款并参照《山东省市场监督管理局行政处罚裁量基准》有关规定，责令原告停止违法行为，并罚款30万元。原告不服，向邹平市政府提出行政复议，邹平市政府于2022年9月8日作出邹政复决字[2022]第22号行政复议决定，维持了邹平监管局作出的上述行政处罚决定。
原告信达公司诉称，诉讼请求：(1)撤销邹平监管局作出的邹市监行处[2022]0102号行政处罚决定;(2)撤销邹平市政府作出的邹政复决字[2022]22号行政复议决定。诉讼费由两被告承担。事实与理由：邹平监管局作出的邹市监行处[2022]0102号处罚决定存在以下问题：(一)处罚的法律依据不当，应当撤销。该局对原告处罚依据《反不正当竞争法》有关条款，众所周知，该法主要是鼓励和保护公平竞争，防止扰乱市场竞争秩序，进而损害其他经营者和消费者的利益。处罚依据的该法第八条，几乎穷尽列举了不得对“商品性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传”，却没有提及数量、面积。其禁止的是为了非法取得市场竞争优势的宣传行为，而非保护消费者利益的行为。而处罚的“虚假宣传”是对数量、面积的描述。消费者已经很清楚羊毛出在羊身上的道理，通过总价、单价对比自然知道房屋实际销售价格，根本不会因此种宣传取得市场竞争优势，就像商场买一送一的宣传不会扰乱市场秩序一样。处罚决定书后面对照的也是“购房人提供的买卖合同上并没有赠送公摊面积”，仍是在说与消费者的关系，与市场竞争秩序无关。处罚依据的《反不正当竞争法》是保护市场竞争秩序的法律，显属适用法律不当。(二)处罚裁量过重。即使原告存在过错，本次处罚也是轻错重罚，显属不当：(1)在房地产开发过程中，开发公司的专业性和主要工作体现在对土地区位价值判断、项目定位、立项审批、规划设计和施工管理，房产销售及相应的宣传推广非其所长，通常委托第三方公司实施。本项目的宣传文案是第三方广告公司拟定，销售人员也是第三方公司派遣的。原告自身对宣传用语缺乏专业判断力，完全信赖第三方公司的专业能力。如果存在过错也是对第三方公司选择不当、行为失察，原告本身并没有进行虚假宣传的主观故意。(2)涉嫌虚假宣传的内容目的是突出原告设计能力的专业性,“通过项目设计师的精巧设计，有效提高实际面积使用率”。赠送的并没有说是产权面积，而是本来属于公摊的面积，但通过精巧设计使业主对公摊面积实际上能私享使用。而这部分面积并没有作为业主的使用面积单独计价。单从使用功能上讲，业主确实多出了6.76平米的使用面积，并非主观故意的虚假宣传。(3)涉嫌虚假宣传的用语本质上只是用词不准确、不当简略。如果说成“相当于赠送约6.76平米私享空间”，也是同样的宣传效果，就与实际状况完全符合，同时也能够避免不必要的误解。综上所述，邹平监管局的处罚援引的法律依据不当，且裁量过重，应当予以撤销或降低处罚额度，请求法院判如所请。
原告向法庭提交如下证据：证据1、商品房预售许可证1份，证明原告的销售范围仅为当时在售楼栋，社会危害范围、危害程度小;证据2、现场照片3张，证明业主确实有入户的走廊，可以适当利用，不是凭空捏造事实;证据3、广告物料制作合同一份、物料明细表一份及支付凭证一份，证明广告支出的金额及制作单位，应当按照广告法处罚，本案件的处罚金额应当是10000元×(3-5)倍即3万元至5万元，本案件处罚金额30万元明显过高。
被告邹平市场监管局辩称，(一)邹市监行处[2022]0102号行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。2021年12月8日起，我局接到2个12345承办单、1份邹平市促进房地产市场平稳健康发展领导小组办公室《工作联系函》，上述材料一致反映：房客购买了原告开发的鸿基子悦台小区的商品房，请求对原告的虚假宣传行为进行处理。我局于2021年12月14日立案后，提取了3位投诉举报人提供的宣传页、照片打印件、购房合同打印件等证据，对2位投诉举报人和原告公司负责销售工作的经理张伟进行了询问，证明了投诉举报人反映的购房情况以及原告进行宣传的事实;2022年2月23日，执法人员在原告经营场所现场提取了宣传材料，制作了现场笔录，该宣传材料中仍使用“赠送约6.76m2入户花园，尊享百变生活自由空间”进行宣传，并且在2022年3月11日送达行政处罚告知书时仍在使用(详见执法录像)。2022年3月11日，我局向原告送达了邹市监处告[2022]0102号行政处罚告知书，2022年3月15日，原告向我局提交了听证申请，因新冠疫情影响，该案于2022年3月18日中止调查，疫情稳定后于2022年4月15日恢复调查。2022年4月18日，我局向原告送达了《行政处罚听证通知书》，于2022年4月28日公开举行听证。经调查并结合在卷证据认定：原告在销售商品房过程中，对公摊面积宣传为赠送面积的行为，违反了《反不正当竞争法》第八条第一款“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”之规定，构成了虚假宣传行为。依据该法第二十条第一款“经营者违反本法第八条规定对其商品作虚假或者引人误解的商业宣传，或者通过组织虚假交易等方式帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传的，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照”之规定，参照《山东省市场监督管理行政处罚裁量基准》三、反不正当竞争执法第三条“经营者实施虚假或引人误解的商业宣传(二)裁量标准1.【较轻】具有《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十条、第十一条规定的从轻情形的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”之规定，责令当事人停止违法行为，并对原告罚款300000元。综上所述，案涉处罚认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告邹平监管局在法定期限内向法庭提供如下证据：
证据1、行政处罚决定书1份;证据2、原告经理张伟签字的现场笔录、询问笔录、授权委托书、受委托人身份证复印件各1份、原告营业执照复印件、法定代表人身份证件复印件各2份;证据3、由原告开发经理张伟签字确认的从售楼处提取的原告七位置业顾问的名片7份、宣传单页2份;证据4、对投诉举报人王**、朱汉克的询问笔录及身份证复印件、两投诉举报人提供的宣传单页、商品房预售合同、投诉举报人房传雷提供的宣传单页和身份证复印件各1份;证据5、原告提供的劳务派遣合同复印件2份、服务费记账凭证12页、花名册复印件1份、置业顾问赵银萍、薛吉瑞、孟凡昆、孟丹劳动合同复印件、身份证复印件、工资卡复印件、从现场提取的宣传单页、置业计划书各1份;证据6、百度关于“公摊面积”、“赠送”有关解释的截图2份;证据7、张伟委托书及身份证复印件、听证笔录、原告代理律师委托书、律师执业证复印件各1份;含有3段现场执法录像及有关证据材料的光盘一份。上述7组证据证明原告在房地产销售中以“赠送约6.76m2入户花园，尊享百变生活自由空间”等词句做虚假或者引人误解的商业宣传，违反了《反不正当竞争法》第八条第一款“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”之规定，构成了虚假宣传行为，案涉处罚事实清楚、证据充分;证据8、立案审批表1份;证据9、行政处罚决定书送达回证1份;证据10、行政处罚告知书及送达回证各1份;证据11、听证通知书及听证通知网页截图、送达回证、听证申请书各1份;证据12、延期缴纳罚款通知书、送达回证、延期缴纳罚款申请书各1份;证据13、询问通知书1份、限期提供材料通知书2份;证据14、送达地址确认书1份;证据15、案件来源登记表1份;证据16、邹平市促进房地产市场平稳健康发展领导小组办公室工作联系函、投诉书及投诉人签名附表各1份、12345承办单2份;证据17、案件调查终结报告1份;证据18、案件集体研究会议记录3份;证据19、延长办案期限审批表、提请集体讨论审批表各2份、中止调查审批表、恢复调查审批表、延期缴纳罚款审批表各1份;证据20、法制审核表2份;证据21、听证报告1份;证据22、行政处罚信息公示审批表1份;证据23、行政复议申请书、行政复议决定书各1份。证据9-23证明我局履行了受案、立案、调查、审批、告知、决定、送达的法定程序，处罚符合法定程序。
被告邹平市政府辩称，信达公司为房地产开发企业，“鸿基·子悦台”小区为其开发的房地产项目。自2021年12月8日起，邹平监管局接到2个12345承办单、1份邹平市促进房地产市场平稳健康发展领导小组办公室《工作联系函》，反映购房者购买了信达公司开发的鸿基·子悦台小区的商品房，请求对信达公司的虚假宣传行为进行处理。2021年12月14日，邹平监管局对答辩人涉嫌在销售商品房过程中实施虚假或引人误解的商业宣传行为立案调查。经查，信达公司系将由整栋楼的产权人共同分摊所有的建筑面积，宣传为赠送面积，但从商品房买卖合同上并未体现为赠送面积。信达公司在“鸿基·子悦台”小区宣传材料中使用“赠送约6.76㎡入户花园尊享百变生活自由空间”、“悦享雅致前厅赠送入户花园”进行宣传，详细介绍为“通过项目设计师的精巧设计，鸿基·子悦台的业主皆可尊享约6.76㎡雅致前厅，涉及精巧，有效提高实际面积使用率。‘寸土寸金’;户型动静分离，动线流畅，是山南新区置业的品质之选”，并负有实景图，图上标注“赠送面积约6.76㎡尊贵私享空间”字样。2022年2月23日，执法人员在信达公司经营场所现场提取的宣传材料中仍使用“赠送约6.76㎡入户花园尊享百变生活自由空间”进行宣传。信达公司及其部分销售人员在销售商品房的过程中，将公摊面积宣传为赠送面积，商品房买卖合同中也未体现信达公司赠送公摊面积给购房者。信达公司对涉案商品房作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者，构成虚假宣传的不正当竞争行为。在办案过程中，邹平监管局履行了受案、取证、告知、裁决的法定程序，根据《反不正当竞争法》第二十条第一款并参照《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十一条第(六)项之规定，作出案涉行政处罚决定，给予信达公司罚款30万元的行政处罚，认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确。综上所述，我政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定维持邹平监管局作出的行政处罚决定符合法律规定，请依法驳回信达公司的诉讼请求。
被告邹平市政府在法定期限内向法庭提交如下证据：
证据1、行政复议申请书、受理通知书及送达回证各1份，证明原告向我政府申请复议，我政府依法受理并于法定期限内向原告依法邮寄送达受理通知书;证据2、行政复议答复通知书及送达回证各1份，证明我政府受理复议申请后，依照法定程序向邹平监管局发送行政复议申请书副本，要求其提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并于法定期限内向邹平监管局依法送达行政复议答复通知书;证据3、答辩书1份，证明邹平监管局于法定期限内作出书面答复;证据4、行政复议决定书送达回证复印件各1份，证明我政府在法定期限内依法作出行政复议决定，并分别于2022年9月9日向双方当事人送达决定书并由其签收。
经庭审质证，原告对邹平监管局的证据1的真实性无异议，合法性不认可，认为适用法律错误;对证据2真实性无异议，认为邹平监管局只对张伟一人进行了调查询问;证据3真实性无异议，认为邹平监管局也应当对置业顾问进行询问，所以无法得出置业顾问在销售过程中有虚假宣传的行为;证据4真实性无异议，但是证据4中商品房预售合同可能缺少套内面积的单价，如果按套内面积计算的话，公摊面积是没有收费的;证据5真实性无异议，恰恰证明原告没有故意虚假宣传，仅仅是对上述劳务派遣人员的监管缺失，应当承担监管责任;证据6不应作为证据使用;证据7真实性无异议;对证据8-23真实性无异议，但认为邹平监管局延期处罚没有以书面形式告知原告，是程序违法，属于超期违法办案。邹平市政府对邹平监管局提交的证据无异议。
原告和邹平监管局对邹平市政府提交的证据无异议。
邹平监管局对原告的证据1真实性无异议，对证明观点“社会危害性较小、范围小”有异议，原告在销售过程中对于“赠送6.76平米入户花园，尊享百变生活自由空间”这样的宣传和描述针对有购买意向的受众群体，符合不正当竞争的定义，同时区别于广告法的宣传。广告法意义上的广告是通过一定形式和介质针对“不特定”的受众进行宣传，从而证实了我局对本案涉及虚假宣传的认定是正确的;证据2中第一张样板间图片真实性无异议，但此为检查后原告修改拍摄的照片，事实上在原告售楼处展示的图片1地面上有“赠送面积6.76平方米，尊享私享空间”的宣传字样;证据3真实性无法核实，且对原告证明内容有异议，与现场检查和询问笔录中关于对虚假宣传的认定不符，原告观点不能成立，此不属于广告法意义上的宣传，认定为反不正当竞争法宣传更符合实际情况;对于证据3，我局在2022年1月12日、2022年1月26日两次下达了限期提交材料通知书，原告未提交，现庭审中提交，不应作为证据使用。原告主张仅为宣传彩页所以是广告，而原告实施的宣传行为还包括售楼处置业顾问的口头宣传以及样板间门口粘贴的现场展示，此在原告委托代理人张伟的询问笔录以及投诉举报人的笔录中都提到。投诉举报人提交的视频可以看见样板间门口有粘贴现场展示。综上，不应认定为原告的行为是虚假广告。邹平市政府对原告证据1真实性无异议，但对证明目的有异议，认为其仅能证实原告对商品房有预售的主体资格;证据2同市场监管局质证意见;认为证据3真实性无法核实，该证据仅能证实原告为其广告宣传支出的广告印刷费用，与本案无关联性。
本院认为，邹平监管局的证据1系本案诉争行政行为，故不作审查认定;对证据2中张伟的询问笔录、证据4中王**、朱汉克的询问笔录中能与其他证据相印证的内容予以认定;对证据2、4中的其他证据、证据3、7-23的真实性予以认定。邹平市政府证据4中的行政复议决定书系本案诉争行政行为，不作审查认定;对邹平市政府证据4中的其他证据及证据1-3的真实性予以认定。
对原告证据1的真实性予以认定;证据2拍摄反映的情况与其他证据不符，不予认定;证据3与本案无关，不予认定。
经审理查明，原告信达公司为一家房地产开发企业，“鸿
基·子悦台”小区为其在邹平市开发的房地产项目。自2021年12月8日起，被告邹平监管局接到12345承办单2个、邹平市促进房地产市场平稳健康发展领导小组办公室《工作联系函》1份。在上述承办单和联系函中，30多位购房人反映原告在出售鸿基·子悦台小区的商品房时存在违法行为，要求相关部门进行查处。邹平监管局对上述购房人反映的问题进行立案调查。经查，原告在“鸿基·子悦台”小区宣传材料中使用“赠送约6.76㎡入户花园，尊享百变生活自由空间”、“悦享雅致前厅赠送入户花园”进行宣传，详细介绍为“通过项目设计师的精巧设计，鸿基·子悦台的业主皆可尊享约6.76㎡雅致前厅，设计精巧，有效提高实际面积使用率。‘寸土寸金’;户型动静分离，动线流畅，是山南新区置业的品质之选”，并附有实景图，图上标注“赠送面积约6.76㎡尊贵私享空间”字样。原告将产权人共同分摊的建筑面积，宣传为赠送面积，但从商品房买卖合同上并未体现为赠送面积，存在欺骗，误导消费者的行为。邹平监管局认为原告的上述行为违反了《反不正当竞争法》第八条第一款的规定，构成了虚假宣传行为。2022年5月17日，邹平监管局对原告的上述行为，根据《反不正当竞争法》第二十条第一款，参照《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十一条第(六)项、《山东省市场监督管理局行政处罚裁量基准》三、反不正当竞争执法第三条的规定，对原告从轻处罚，作出邹市监行处[2022]0102号行政处罚决定，责令原告停止违法行为，罚款30万元。原告不服，向邹平市政府提出行政复议，邹平市政府于2022年9月8日作出邹政复决字[2022]第22号行政复议决定，维持了邹平监管局作出的上述行政处罚决定。原告不服，诉至本院，要求被告撤销上述行政处罚决定和复议决定。
本院认为，根据被告邹平监管局提交的对原告相关负责人张伟及购房人的询问笔录、原告的宣传彩页、购房合同、邹平监管局对现场拍摄的照片、录像等证据材料可以证实，原告在出售商品房过程中，将楼房产权人共同分摊的建筑面积，宣传为赠送面积，欺骗误导购房者，邹平监管局的认定事实清楚、证据充分。原告的上述行为违反了《反不正当竞争法》第八条：“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”的规定，并造成了30多位购房人的投诉，邹平监管局依据《反不正当竞争法》第二十条“经营者违反本法第八条规定对其商品作虚假或者引人误解的商业宣传，或者通过组织虚假交易等方式帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传的，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照”，并参照《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十一条第(六)项、《山东省市场监督管理局行政处罚裁量基准》三、反不正当竞争执法第三条的规定，对原告从轻处罚，责令原告停止违法行为，罚款30万元，被告的处罚适用法律正确，处罚适当，并不存在处罚过重的情形。
原告诉称《反不正当竞争法》主要是鼓励和保护公平竞争，防止扰乱市场竞争秩序，进而损害其他经营者和消费者的利益。该法第八条，几乎穷尽列举了不得对“商品性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传”，却没有提及数量、面积，其禁止的是为了取得市场竞争优势进行非法宣传，而非为保护消费者利益。本院认为，根据《反不正当竞争法》一条“为了促进社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益，制定本法”、第二条“经营者在生产经营活动中，应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，遵守法律和商业道德。本法所称的不正当竞争行为，是指经营者在生产经营活动中，违反本法规定，扰乱市场竞争秩序，损害其他经营者或者消费者的合法权益的行为”，该法的制定目的不仅为了保护公平竞争，制止不正当竞争行为，还为了保护消费者的合法权益，避免损害消费者的合法权益现象的发生。本案中，原告在经营场所内，将出售商品房的公摊面积，宣传为“赠送约6.76㎡入户花园，尊享百变生活自由空间”、“......鸿基·子悦台的业主皆可尊享约6.76㎡雅致前厅，......，有效提高实际面积使用率。‘寸土寸金’;......，是山南新区置业的品质之选”，该行为不仅使自己在房地产开发销售中处于优势，扰乱了房地产开发销售的竞争秩序，还损害购房者的权益，且涉案标的额大，引发了群体投诉，明显属于《反不正当竞争法》第八条规定的：“作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”行为，并非在广播、电视、报纸等媒体进行宣传的广告行为。因此，原告主张案涉处罚适用法律错误的意见，本院不予支持。
《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条规定“：适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定、权利人辨认或者鉴别、责令退还多收价款等时间不计入前款所指的案件办理期限。”本案中，邹平监管局立案日期为2021年12月14日，因案情特别复杂，经该局负责人集体讨论，延长案件办理期限六个月，于2022年5月17日作出处罚，符合上述《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条的规定。原告称邹平监管局延长办案期限没有书面对其告知，属于程序违法。本院认为，延长办案期限属于行政机关的内部程序性环节，如果符合相关法律规定的延长条件，履行了法定程序，未损害当事人实体权利，即属于合法。且《市场监督管理行政处罚程序规定》及其他市场监管处罚程序也未规定，延长办案期限应书面通知被处罚人。因此，原告的上述主张不成立。被告在办理案件过程中还履行了立案、调查、审批、告知、听证、集体讨论、作出处罚、送达等程序，处罚程序合法。
被告邹平市政府在复议过程中，向原告和邹平监管局送达了相关法律文书，履行了受理、调查、审批、作出决定、送达的程序，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上所述，两被告作出的案涉处罚决定和复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告邹平市信达鸿运房地产有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邹平市信达鸿运房地产有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院人民法院;也可以在判决书送达之日起十五日内，向山东省滨州市中级人民法院在线提交上诉状。
审 判 长 李迎春
人民陪审员 孙乃希
人民陪审员 冯大海
二〇二三年五月五日
书 记 员 李梦洁
