液化石油气掺二甲醚案行政执法时适用哪个法规更恰当？
2021-10-15 来源：四川省资阳市质监局
央视曾经报道了液化石油气行业在利益驱使下，掺入成本更低的二甲醚在液化石油气钢瓶中作为燃料使用成为一种潜规则。与此同时，我局对全市7家液化石油气充装站进行了全面检查，其中有2家被检出含二甲醚，含量分别为4.8%和11.8%。
据了解，在液化石油气钢瓶中掺入二甲醚主要有四个方面的危害。一是容易造成钢瓶阀门漏气，存在安全隐患。二甲醚的分子式为C2H6O，化学结构不是很稳定，虽然二甲醚与钢瓶及铜质阀门不发生化学反应，但二甲醚具有一定的氧化性，与液化石油气钢瓶用的阀门密封圈材料会发生化学反应，造成密封圈的“腐蚀”而导致阀门漏气。液化二甲醚是一种溶剂，液化石油气钢瓶密封圈材料能溶解于二甲醚。其“溶解”过程大致如下：液化二甲醚化为溶剂浸入密封圈材料内，橡胶开始肿胀，继而橡胶被“溶解”并加速橡胶老化，最终橡胶“弹性失效”而失去密封性能，从而导致阀门的漏气。液化石油气钢瓶阀漏气的几率随掺入二甲醚的比例增大而增大，出现漏气的时间随掺入二甲醚的比例增大而缩短。二是液化石油气钢瓶掺入二甲醚后热值下降。二甲醚的低位热值为28846KJ/kg，液化石油气的低位热值为45976KJ/kg，二甲醚的热值为液化石油气的62.7%，这就是有的消费者反映“液化气不耐烧”的原因之一，无形之中侵害了消费者的合法利益。三是液化石油气掺入二甲醚后所需空气量过剩。普通液化气灶具的设计，是根据液化气的耗氧量、热值等指标设计的，与液化石油相比，二甲醚自身含有氧，燃烧时对空气的需要量相对会减少，在液化石油气中掺入二甲醚后，如果炉灶保持不变，则燃烧所需的空气量过剩，会出现火苗不稳定或断火，还会产生有毒废弃物。四是二甲醚具有刺激及麻醉作用的特性，通过吸入或皮肤吸收过量，会引起麻醉，失去知觉和呼吸器官损伤，如果其与液化石油气的混合，则会产生有毒废弃物，过度吸入会使人头昏、恶心、胸闷，对消费者身体健康造成危害。
我局在办理这类案件的时候，就法律法规的适用问题出现了三种不同的处理意见。
第一种意见是应按照《气瓶安全监察规定》进行查处，理由如下：
充装含有二甲醚的液化石油气这一行为，严重违反了《气瓶安全监察规程》中气瓶必须专用和不得改装使用的规定。2008年，国家质检总局《关于气瓶充装有关问题的通知》(质检特函(2008)17号)，明确要求：不得在民用液化石油气中掺入二甲醚后充入液化石油气钢瓶或在焊接气瓶中擅自加入不明化学添加剂；对气瓶钢印标记和盛装气体性质的一致性进行确认，对经过改装的气瓶，一律不得使用；对存在向液化石油气钢瓶中掺入二甲醚和焊接气瓶中加入不明化学添加剂等气瓶改装行为的充装单位要按照《气瓶安全监察规定》的规定进行查处。
因此，根据国家质检总局文件精神，液化石油气充装站充装含有二甲醚的液化石油气这一行为，违反了《气瓶安全监察规程》第十七条的规定（气瓶必须专用。只允许充装与钢印标记一致的介质，不得改装使用），应按照《气瓶安全监察规定》第四十八条第四项（气瓶充装单位有下列行为之一的，责令改正，处1万元以上3万元以下罚款。情节严重的，暂停充装，直至吊销其充装许可证……(四)对气瓶进行改装和对报废气瓶进行翻新的）的规定实施相应的行政处罚。
第二种意见是适用《产品质量法》，其理由如下：
2008年，国家质检总局《关于气瓶充装有关问题的通知》(质检特函(2008)17号)，曾明确禁止在液化石油气中掺入二甲醚。2010年质检总局《关于液化石油气中二甲醚检出限量问题的函》（质检执函〔2010〕35号），采纳了全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会《关于国家标准<液化石油气>中组分含量要求的说明》（石化标委函〔2010〕7号）有关解释，即液化石油气的主要烃类组分（C2、 C3和C4）总量不小于97％。
国家质检总局、国家能源局、国家安监总局、国家工商总局四部门《关于印发〈联合开展液化石油气掺混二甲醚问题专项整治行动方案〉的紧急通知》（国质检执联[2010]349号），旨在解决当前存在的液化石油气掺杂掺假等突出问题，依法查处液化石油气掺混二甲醚违法行为。明确对液化石油气中二甲醚的检测，依据《城镇燃气用二甲醚》（CJ/T259）附录A进行；对液化石油气质量及其中烃类组分的检测,依据《液化石油气》(GB11174)进行。要求质监部门要加强气瓶安全检查，确保充装单位气瓶符合安全要求，并按有关安全技术规范和标准进行充装。
根据以上文件精神，在执法实践中，若液化石油气中检出二甲醚等其他成分总量大于3%，则认定该批液化石油气为不符合保障人身财产安全国家标准的不合格产品，应当按照《产品质量法》第四十九条查处。另外，如果涉案液化石油气C2、C3、C4总量不小于97%，二甲醚等其他成分总量不大于3%，但有证据证明经营者故意在液化石油气内掺入少量二甲醚，即使掺入量不超过3%，也应当认定为掺杂掺假，应按《产品质量法》第五十条依法处理。
第三种意见认为应适用《特种设备安全监察条例》，理由如下：
《特种设备安全监察条例》第二十二条规定：移动式压力容器、气瓶充装单位应当经省、自治区、直辖市的特种设备安全监督管理部门许可，方可从事充装活动。而液化石油气充装站的充装许可证上明确规定了充装介质为液化石油气，如果充装站充装销售含有二甲醚的液化石油气就超出了充装许可的范围，这一行为违反了特种设备安全技术规范TSG R4001－2006《气瓶充装许可规则》第十七条的规定（气瓶充装单位应当在批准的充装范围内从事气瓶充装工作，不得超范围充装），属于未按安全技术规范要求进行充装活动。按照《特种设备安全监察条例》第八十条第二款的规定（移动式压力容器、气瓶充装单位未按照安全技术规范的要求进行充装活动的，由特种设备安全监督管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下罚款；情节严重的，撤销其充装资格），应该给予相应的行政处罚。
笔者认为，以上三种意见都有一定的道理。但第一种意见处罚的依据不是十分恰当，因为《气瓶安全监察规定》第四十八条第四项“对气瓶进行改装和对报废气瓶进行翻新的”针对的是液化石油气钢瓶本身，而非介质，是指对钢瓶瓶体进行改造、维修、翻新等这类行为。
第二种意见中，笔者认为只要有充分的证据证明当事人故意掺入二甲醚在液化石油气中，不管二甲醚含量多少，都应定性为掺杂掺假，按《产品质量法》的规定依法处理。而事实上，我们在执法实践中发现，很多液化石油气充装站都不具备掺入二甲醚的设备和技术，就是有此技术的充装站，执法人员也很难取得当事人掺入二甲醚的证据。液化石油气中含二甲醚除了故意掺入外，笔者分析还有两种可能，一是充装站在购买液化石油气时，联系的私人槽车在装运液化石油气前曾装运过二甲醚，卸除二甲醚时未卸干净，这样装运液化石油气时就会被污染，造成液化石油气中含二甲醚；二是在联系槽车时告诉槽车主，先装入一定比例的二甲醚，再去装液化石油气，以相对较低的价格购买后充装销售，从中赚取更大的利润。在没有充分证据证明当事人故意掺入二甲醚的情况下，如果质监部门适用《产品质量法》来处理，当事人可以辩称其只是一种销售行为，属流通领域，按照领域分工，应由工商部门依法处理，质监部门查处的执法主体不合法。当然，质监部门也可以说这是一种分装行为，应确定为生产领域，但为避免执法领域和主体之争，在没有充分证据证明当事人故意掺入二甲醚的情况下，笔者偏向于第三种意见。
据了解，在液化石油气钢瓶中掺入二甲醚主要有四个方面的危害。一是容易造成钢瓶阀门漏气，存在安全隐患。二甲醚的分子式为C2H6O，化学结构不是很稳定，虽然二甲醚与钢瓶及铜质阀门不发生化学反应，但二甲醚具有一定的氧化性，与液化石油气钢瓶用的阀门密封圈材料会发生化学反应，造成密封圈的“腐蚀”而导致阀门漏气。液化二甲醚是一种溶剂，液化石油气钢瓶密封圈材料能溶解于二甲醚。其“溶解”过程大致如下：液化二甲醚化为溶剂浸入密封圈材料内，橡胶开始肿胀，继而橡胶被“溶解”并加速橡胶老化，最终橡胶“弹性失效”而失去密封性能，从而导致阀门的漏气。液化石油气钢瓶阀漏气的几率随掺入二甲醚的比例增大而增大，出现漏气的时间随掺入二甲醚的比例增大而缩短。二是液化石油气钢瓶掺入二甲醚后热值下降。二甲醚的低位热值为28846KJ/kg，液化石油气的低位热值为45976KJ/kg，二甲醚的热值为液化石油气的62.7%，这就是有的消费者反映“液化气不耐烧”的原因之一，无形之中侵害了消费者的合法利益。三是液化石油气掺入二甲醚后所需空气量过剩。普通液化气灶具的设计，是根据液化气的耗氧量、热值等指标设计的，与液化石油相比，二甲醚自身含有氧，燃烧时对空气的需要量相对会减少，在液化石油气中掺入二甲醚后，如果炉灶保持不变，则燃烧所需的空气量过剩，会出现火苗不稳定或断火，还会产生有毒废弃物。四是二甲醚具有刺激及麻醉作用的特性，通过吸入或皮肤吸收过量，会引起麻醉，失去知觉和呼吸器官损伤，如果其与液化石油气的混合，则会产生有毒废弃物，过度吸入会使人头昏、恶心、胸闷，对消费者身体健康造成危害。
我局在办理这类案件的时候，就法律法规的适用问题出现了三种不同的处理意见。
第一种意见是应按照《气瓶安全监察规定》进行查处，理由如下：
充装含有二甲醚的液化石油气这一行为，严重违反了《气瓶安全监察规程》中气瓶必须专用和不得改装使用的规定。2008年，国家质检总局《关于气瓶充装有关问题的通知》(质检特函(2008)17号)，明确要求：不得在民用液化石油气中掺入二甲醚后充入液化石油气钢瓶或在焊接气瓶中擅自加入不明化学添加剂；对气瓶钢印标记和盛装气体性质的一致性进行确认，对经过改装的气瓶，一律不得使用；对存在向液化石油气钢瓶中掺入二甲醚和焊接气瓶中加入不明化学添加剂等气瓶改装行为的充装单位要按照《气瓶安全监察规定》的规定进行查处。
因此，根据国家质检总局文件精神，液化石油气充装站充装含有二甲醚的液化石油气这一行为，违反了《气瓶安全监察规程》第十七条的规定（气瓶必须专用。只允许充装与钢印标记一致的介质，不得改装使用），应按照《气瓶安全监察规定》第四十八条第四项（气瓶充装单位有下列行为之一的，责令改正，处1万元以上3万元以下罚款。情节严重的，暂停充装，直至吊销其充装许可证……(四)对气瓶进行改装和对报废气瓶进行翻新的）的规定实施相应的行政处罚。
第二种意见是适用《产品质量法》，其理由如下：
2008年，国家质检总局《关于气瓶充装有关问题的通知》(质检特函(2008)17号)，曾明确禁止在液化石油气中掺入二甲醚。2010年质检总局《关于液化石油气中二甲醚检出限量问题的函》（质检执函〔2010〕35号），采纳了全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会《关于国家标准<液化石油气>中组分含量要求的说明》（石化标委函〔2010〕7号）有关解释，即液化石油气的主要烃类组分（C2、 C3和C4）总量不小于97％。
国家质检总局、国家能源局、国家安监总局、国家工商总局四部门《关于印发〈联合开展液化石油气掺混二甲醚问题专项整治行动方案〉的紧急通知》（国质检执联[2010]349号），旨在解决当前存在的液化石油气掺杂掺假等突出问题，依法查处液化石油气掺混二甲醚违法行为。明确对液化石油气中二甲醚的检测，依据《城镇燃气用二甲醚》（CJ/T259）附录A进行；对液化石油气质量及其中烃类组分的检测,依据《液化石油气》(GB11174)进行。要求质监部门要加强气瓶安全检查，确保充装单位气瓶符合安全要求，并按有关安全技术规范和标准进行充装。
根据以上文件精神，在执法实践中，若液化石油气中检出二甲醚等其他成分总量大于3%，则认定该批液化石油气为不符合保障人身财产安全国家标准的不合格产品，应当按照《产品质量法》第四十九条查处。另外，如果涉案液化石油气C2、C3、C4总量不小于97%，二甲醚等其他成分总量不大于3%，但有证据证明经营者故意在液化石油气内掺入少量二甲醚，即使掺入量不超过3%，也应当认定为掺杂掺假，应按《产品质量法》第五十条依法处理。
第三种意见认为应适用《特种设备安全监察条例》，理由如下：
《特种设备安全监察条例》第二十二条规定：移动式压力容器、气瓶充装单位应当经省、自治区、直辖市的特种设备安全监督管理部门许可，方可从事充装活动。而液化石油气充装站的充装许可证上明确规定了充装介质为液化石油气，如果充装站充装销售含有二甲醚的液化石油气就超出了充装许可的范围，这一行为违反了特种设备安全技术规范TSG R4001－2006《气瓶充装许可规则》第十七条的规定（气瓶充装单位应当在批准的充装范围内从事气瓶充装工作，不得超范围充装），属于未按安全技术规范要求进行充装活动。按照《特种设备安全监察条例》第八十条第二款的规定（移动式压力容器、气瓶充装单位未按照安全技术规范的要求进行充装活动的，由特种设备安全监督管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下罚款；情节严重的，撤销其充装资格），应该给予相应的行政处罚。
笔者认为，以上三种意见都有一定的道理。但第一种意见处罚的依据不是十分恰当，因为《气瓶安全监察规定》第四十八条第四项“对气瓶进行改装和对报废气瓶进行翻新的”针对的是液化石油气钢瓶本身，而非介质，是指对钢瓶瓶体进行改造、维修、翻新等这类行为。
第二种意见中，笔者认为只要有充分的证据证明当事人故意掺入二甲醚在液化石油气中，不管二甲醚含量多少，都应定性为掺杂掺假，按《产品质量法》的规定依法处理。而事实上，我们在执法实践中发现，很多液化石油气充装站都不具备掺入二甲醚的设备和技术，就是有此技术的充装站，执法人员也很难取得当事人掺入二甲醚的证据。液化石油气中含二甲醚除了故意掺入外，笔者分析还有两种可能，一是充装站在购买液化石油气时，联系的私人槽车在装运液化石油气前曾装运过二甲醚，卸除二甲醚时未卸干净，这样装运液化石油气时就会被污染，造成液化石油气中含二甲醚；二是在联系槽车时告诉槽车主，先装入一定比例的二甲醚，再去装液化石油气，以相对较低的价格购买后充装销售，从中赚取更大的利润。在没有充分证据证明当事人故意掺入二甲醚的情况下，如果质监部门适用《产品质量法》来处理，当事人可以辩称其只是一种销售行为，属流通领域，按照领域分工，应由工商部门依法处理，质监部门查处的执法主体不合法。当然，质监部门也可以说这是一种分装行为，应确定为生产领域，但为避免执法领域和主体之争，在没有充分证据证明当事人故意掺入二甲醚的情况下，笔者偏向于第三种意见。
