探讨市场监管部门对生产、销售擅自改装车辆的查处职权

本刊智库专家  孔迪

　　近日，工信部、公安部、交通运输部、市场监管总局联合下发了《关于开展货车非法改装专项整治工作的通知》(工信厅联通装函[2020]180号)，决定自2020年7月至2021年5月组织开展“货车非法改装专项整治”工作，预防和遏制货车非法改装行为，保障道路运输安全。

　　上述《通知》对各部门的职能进行了分工，一般来说分工表述中放在“会同”前面的部门即为牵头部门，后面部门则属于配合部门。

　　按此原则，本次专项整治的4项重点任务中，有3项都直接规定了市监部门属于牵头部门之一，分别是：

　　1、“货车生产改装企业排查整治”(工业和信息化、市场监管部门会同有关部门…);

　　3、“货车登记检验排查整治”(公安、市场监管部门会同有关部门…);

　　4、“非法改装’黑窝点’排查整治”(工业和信息化、市场监管部门会同有关部门);仅有第2项任务规定市监部门作为配合部门，即“货车维修企业从事非法改装排查整治”(交通运输部门会同市场监管等有关部门…)。

　　这份《通知》出台后，有观点认为各部门的分工和查处职权已经很清晰，但笔者看来仍有模糊不清之处。

　　特别是其中第1项、第4项中都有在生产领域查处货车“擅自改装”行为的规定，前者的规定是“生产、销售擅自改装的机动车的…，提请工业和信息化部依据《道路交通安全法》《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》相关规定予以处理”，但后者却规定“…生产、销售擅自改装的机动车的，由工业和信息化、市场监管部门依据《道路交通安全法》及相关规定依职责予以查处”，两者涉及的违法行为完全相同，对应处罚条款都是《道交法》第103条第4款“…生产、销售擅自改装的机动车的，依照本条第三款的规定处罚”;

　　而第3款罚则是“没收非法生产、销售的机动车成品及配件，可以并处非法产品价值3倍以上5倍以下罚款;有营业执照的，由工商行政管理部门吊销营业执照，没有营业执照的，予以查封”(这2款都未明确处罚机关)，但两者规定的处理方式却并不一致，着实有点让人费解，就此笔者做简单探讨，望能抛砖引玉。

　　一、何谓改装

　　我国对机动车生产制造行业实行准入许可(公告)制度，自2008年以来一直由工信部门承担汽车产业准入管理职责，实行机动车分类准入管理。根据《道路交通安全法》、《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》等规定，从事机动车生产和部分车辆改装，需向工信部门申请取得生产企业准入资格，而且生产或改装出来的车型还需要取得产品准入资格，未取得相关准入均属于违法生产;在取得工信部门准入的同时，最终车辆成品还必须取得强制性产品认证(CCC)，未经认证的车型不得在国内出厂、销售、进口或在其他经营活动中使用。

　　从资质管理角度来看，货车改装可以分为以下几种：

　　一是取得准入的生产改装企业自行生产或购入二类底盘，加装定制货厢等配件生产货车，或洒水车、冷藏车等专项作业车，且改装后车型也取得相应公告和认证;

　　二是取得准入的生产改装企业超出公告的改装车型范围之外进行改装，或不按照规定车型和技术参数进行改装;

　　三是改装(维修)厂擅自对资质齐全、未上牌的货车整车的外廓尺寸、货箱(厢)、罐体、弹簧板、轮胎等重要部位进行改装，导致车辆实际参数与公告信息不一致;

　　四是改装(维修)厂擅自对已登记上牌的货车整车的货箱(厢)、罐体、弹簧板、防护装置等重要部位进行改装，导致车辆实际参数与注册登记的信息不一致;

　　五是改装(维修)厂对已登记上牌的货车整车的防风罩、水箱、工具箱、备胎架、车内装饰等非重要部位进行改装(不影响到安全和号牌识别)。上述五种情形中，前两种改装(改变属性，从阶段性车辆改装为整车)属于工信部门的准入范围，后三种则不属于，其中第二到第四种属于非法改装。

　　二、市监部门查处的历史渊源

　　2004年4月30日，国家七部委联合发布的《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》(交公路发[2004]219号)中提出：“从2004年5月中旬起，由工商总局会同交通部、发展改革委、公安部、质检总局对车辆非法改装企业进行整顿，特别是对一些重点地区要采取联合行动进行集中整治，以规范车辆改装秩序和行为”，明确了由原工商总局牵头查处车辆非法改装。

　　据此原工商总局2004年6月发布了《关于在全国开展车辆非法改装问题整顿工作的通知》(办字[2004]第53号)，提出“工商行政管理机关对车辆非法改装企业进行整顿，对未经批准擅自从事汽车改装的企业，要按照无证经营的规定，坚决予以取缔;对虽经批准但不按国家规定或者超范围对车辆擅自进行改装的企业，要依法进行处罚直至吊销营业执照”。

　　2006年4月又发布了《关于深入开展车辆非法改装整顿工作的通知》(办字[2006]28号)，提出“各地工商行政管理机关要正确适用法律法规，增强办案的准确性和权威性。

　　对未取得营业执照擅自从事车辆改装的，依照《无照经营查处取缔办法》进行查处;对已取得营业执照擅自改装未经国家机动车主管部门许可改装的车辆的，以及销售擅自改装的车辆的，依据《道路交通安全法》进行查处…”。而《道交法》中对应“生产、销售擅自改装的机动车”的罚则仅有第103条第4款，所以可视为原工商总局通过上述方案和通知主动认领了《道交法》第103条第4款中涉及“改装机动车”的查处职权。

　　原工商总局早在2006年12月就曾就主动查处“改装机动车”的处罚权问题请示过全国人大法工委，未获支持，但后续不知为何，一直没有废止之前那2份要求系统内“开展车辆非法改装整顿工作”的规范性文件。

　　据网上查询，近年来仍不乏各地原工商部门主动履行查处“生产、销售擅自改装的机动车”职责的案例。

　　三、工信部门的“限定查处”

　　笔者经查询发现，工信部门对“擅自改装机动车”的违法行为并非一概不查，而是属于“限定查处”，即只查处原本已取得生产企业准入的车辆生产改装企业从事非法改装的情况。

　　2017年1月，工信部、公安部、交通运输部、原工商总局、原质检总局也曾联合发布过一份《关于开展货车非法改装专项整治行动的通知》(工信厅装函〔2017〕21号)，《通知》的主要任务分工里明确写到“对擅自生产、销售未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型的，生产、销售拼装的机动车或生产、销售擅自改装的机动车的，由工商行政管理部门根据相关认定意见，有营业执照的，吊销营业执照，没有营业执照的，予以查封;

　　对属于《公告》内企业的，由工业和信息化主管部门依法依规进行处罚”，明确地表达了“限定查处”的态度，因为撤销准入公告并非行政处罚种类，所以如果要处罚《公告》内企业，工信部门自然也只能主动认领《道交法》第103条第4款的罚则;至于未取得《公告》的企业擅自改装的违法行为应该归谁查，《通知》则没有提及。

　　再回到最近这份2020年版《关于开展货车非法改装专项整治工作的通知》，在第1项主要任务“货车生产改装企业排查整治”的具体分工里，明确写到“生产、销售擅自改装的机动车的…，提请工业和信息化部依据《道路交通安全法》《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》相关规定予以处理”。

　　首先，结合上下文来看，大致能看出该条的本意仍是仅限于原本已经取得准入的货车生产改装企业(即有资质的改装单位)，所以后面才会有第4项主要任务，即非法改装“黑窝点”的排查整治，“黑窝点”一般指无资质甚至连营业执照都没有的改装单位，这恰恰与前面的“货车生产改装企业”相对应;其次，该条的用词是予以“处理”而非“处罚”，还没有2017年那份《通知》规定得清楚。

　　至于第4项主要任务“非法改装“黑窝点”的排查整治”的分工里，又回归到“…生产、销售擅自改装的机动车的，由工业和信息化、市场监管部门依据《道路交通安全法》及相关规定依职责予以查处”的模糊表达，处罚条款很清晰，但哪个部门来处罚仍不明确。

　　四、建议

　　笔者认为，近期四部门联合出台的《关于开展货车非法改装专项整治工作的通知》实际上并没有解决《道交法》第103条第4款中关于“生产、销售擅自改装的机动车”的处罚权的问题。

　　考虑到生产领域从事车辆改装同样需要工信部审批许可，按照《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发[2015]62号)中“谁审批、谁监管”的原则，既然《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》中已明确，对未经准入擅自生产、销售道路机动车行为由工信部门查处;

　　那么未取得改装资质企业非法改装的行为，建议同样由工信部门履行查处职权更为恰当，各地市监部门要积极向当地政府沟通和建议，由地方政正式发文予以明确，否则今后专项整治的主要查处工作很有可能会落在自己部门头上。