探讨查处“商品过度包装”违法行为的法律适用

本刊智库专家  孔迪

　　对于“商品过度包装”，网上通俗解释是：包装的耗材过多、分量过重、体积过大、成本过高、装潢过于华丽。“过度包装”这个提法，笔者查到最早出现于2002年的《清洁生产促进法》第20条第2款“企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生”;2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第18条更为细化，“产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染”;2009年1月国务院办公厅发布《关于治理商品过度包装工作的通知》(国办发[2009]5号)，提出“商品过度包装不仅浪费资源、污染环境，而且导致商品价格虚高，损害消费者利益，扰乱市场秩序，助长奢侈腐败现象”，要求原质检总局尽快制定出台《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》国家标准;2009年3月31日，原质检总局正式发布了GB 23350-2009的强制性国家标准，对常见的几类食品和化妆品的“包装空隙率”、“包装层数”和“包装成本占比”这3项指标规定了强制性限值。

　　按照当时国务院《通知》分工：原质检部门将商品包装有关国家标准执行情况纳入日常监督检查内容;原工商部门重点加强对商场、超市等场所执行商品包装有关规定的监督检查;对违反有关规定生产、销售过度包装商品的，有关部门要依法予以查处。可见，查处“商品过度包装”违法行为是市场监管部门的传统执法领域。

　　虽然是传统领域，但对于生产、销售过度包装商品的案件，各地市监部门(原质检、原工商)的理解和处理不尽相同，笔者使用“过度包装”作为关键字，分别搜索了“中国裁判文书网”和“市场监管行政处罚文书网”,近年来主要有三种处理意见：

　　一、违反《标准化法实施条例》(1990.04.06实施)第23条“不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口”的规定，适用第33条分别对应“生产/销售/进口不符合强制性标准的产品(商品)”的罚则，分别作出“责令停止生产、销售”、“没收产品，监督销毁或作必要技术处理”、“罚款货值金额20%-50%或10%-20%”和“没收违法所得”的处罚;

　　二、违反地方性法规中的义务性或禁止性条款，适用地方性法规罚则，例如：原《江西省标准化管理条例》(2002版)第30条规定“生产、销售不符合强制性标准的产品的，由质量技术监督行政主管部门责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额一倍以上三倍以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得”;《厦门经济特区产品质量监督管理条例》(2009年修正)第13条规定“严禁生产、销售下列产品：…(三)不符合强制性标准要求的”，对应罚则第36条“违反本条例第七条第二款或第十三条规定的，没收未出厂、未售出部分的零部件、原材料或产品，没收已出厂、已售出部分产品销货款，并可处以该批产品货值一至五倍的罚款”;还有部分地区专门针对过度包装制定了地方性法规,如《上海市商品包装物减量若干规定》(2013.2.1实施)第11条就作出了较为贴切的规定，“生产者违反强制性规定进行商品包装的，质量技术监督部门应当责令停止违法行为，限期改正。销售者销售违反强制性规定的商品的，质量技术监督部门应当责令停止销售，限期改正;拒不停止销售的，处二千元以上二万元以下罚款;情节严重的，处二万元以上五万元以下罚款”;

　　三、违反《产品质量法》第32条、第39条“生产者、销售者不得以不合格产品冒充合格产品”的规定，依据第50条处罚“以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得…”。

　　笔者认为：在2018年1月1日修订后《标准化法》正式实施之前，对于“商品过度包装”案件的查处，应该适用《标准化法实施条例》第33条的罚则进行处罚。首先，GB 23350是强制性国家标准，“包装空隙率”、“包装层数”和“包装成本占比”这3项指标更是强制性标准中的强制性条款，如产品经法定检验机构检验，不符合GB 23350标准中这3项限值即构成“过度包装”，从情节上已构成“生产、销售不符合强制性标准的产品”违法行为，旧版《标准化法》对此有禁止性规定但没有罚则，配套的行政法规《标准化法实施条例》第33条对此早已设定明确罚则。

　　其次，从常识来说，“商品包装”与产品标识、实物质量是有显著区别的项目，不能把商品“过度包装”直接等同于商品实物质量不合格。笔者在裁判文书网上搜索到多篇判例也持此观点，如陕西高院(2017)陕民申1806号再审裁定书就写到，“本院经审查认为：张某主张百XX公司提供的产品包装不符合国家强制标准，空隙率超标，但对产品质量、数量未提出异议。

　　因产品包装瑕疵不属于产品本身的瑕疵，并未影响产品质量，也无证据显示对人身或财产构成现实或潜在的危险，张某主张百XX公司构成欺诈，未提交相应证据证明，原审驳回其诉讼请求，并无不当。张某的申请再审理由不能成立”。另外，“过度包装”并非直接涉及健康、安全的指标，自然不适用质量法第49条，唯有第50条的“不合格产品冒充合格产品”可以靠点边，但一般理解“不合格产品”是指实物质量不符合质量法第26条规定的产品，而26条中第3项是“ 符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况”，而常见的食品和化妆品上明示标注GB 23350标准的可能性极小。综上，不宜对“商品过度包装”适用质量法的质量不合格条款处罚。

　　第三、根据《立法法》第88条规定“行政法规的效力高于地方性法规、规章”，虽然《标准化法实施条例》发布时间久远，但仍为现行有效的行政法规，在其已对“生产、销售不符合强制性标准的产品”明确设定了罚则的情况下，部分地方性法规即使设定了不同罚则(如前述《江西省标准化管理条例》)，因与上位法不一致都理应无效。但这里也有两个特例：一是经济特区法规(如前述《厦门经济特区产品质量监督管理条例》)，根据《立法法》第90条，“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”，如经济特区法规的规定与《标准化法实施条例》不一致，在该经济特区内反而应优先适用经济特区法规;二是部分地方性法规在立法时把违法行为换了一种表述和定性，似乎是从写法上规避与行政法规的不一致，如《上海市商品包装物减量若干规定》处罚的违法行为是“生产者违反强制性规定进行商品包装”和“销售者销售违反强制性规定的商品”，而非“生产、销售不符合强制性标准的产品”，当然对这种规避操作也是略有争议的。

　　但是，随着《标准化法》大修并自2018年1月1日开始实施，情况发生了巨大变化。主要问题是新《标准化法》第37条规定，“生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准的，依照《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律、行政法规的规定查处”，直接把对“生产、销售、进口不符合强制性标准”违法行为的查处，分别转至质量法、商检法和消保法等，直接导致《标准化法实施条例》第33条不再适用了。对此有不同观点认为，“商品过度包装”即使转至质量法、消保法等，也都没有合适条款，而《实施条例》为现行有效的行政法规，仍属于上述转至条款中“等”字后面所列的“法律、行政法规”范围，所以第33条仍可适用。但如果把新旧标法的相关条款对比来看，结合原质检总局对新《标准化法》条文的解读，笔者认为这种观点实在是有点勉强，但似乎也提不出更好的解决办法。

　　还好，随着修订后的《固体废物污染环境防治法》于2020年9月1日正式施行，这个困扰基层执法人员两年多的问题终于得到解决，虽然该法从名称看起来似乎与市监部门没关系。该法第68条规定，“生产经营者应当遵守限制商品过度包装的强制性标准，避免过度包装。县级以上地方人民政府市场监督管理部门和有关部门应当按照各自职责，加强对过度包装的监督管理”，关于“过度包装”的义务性规定十分清晰、贴切;后面对应罚则是第105条，“违反本法规定，生产经营者未遵守限制商品过度包装的强制性标准的，由县级以上地方人民政府市场监督管理部门或者有关部门责令改正;拒不改正的，处二千元以上二万元以下的罚款;情节严重的，处二万元以上十万元以下的罚款”。上述条款，不论是从违法行为符合度、处罚权限、具体处罚操作上，或是从法律效力上，都没有争议，应该是目前查处“商品过度包装”的最佳处理方式，只不过对该法的认知普及度尚有待加强。