聊一聊“强制性标准”的那些事！ 关于强制性、推荐性？强制约束力？全文强制、条文强制？此文都有探讨
本刊智库专家 孔迪
亮点提要：关于行业标准、地方标准是否仍有强制性?强制性标准中的全部条文均具有强制约束力吗?推荐性标准是否完全没有强制约束力?会取消“条文强制”回归“全文强制”吗?
现行《标准化法》(2017年11月4日修订，2018年1月1日施行)第2条第2款规定“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准”。标准的核心定义是“技术要求”，该条第3款又从“技术要求”的角度对标准的约束力作出区分规定，强制性标准规定的“技术要求”属于“必须执行”的范畴;而推荐性标准的“技术要求”则只是“国家鼓励采用”,并非“必须执行”(旧版《标准化法》的“鼓励企业自愿采用”更能体现非强制性)。
法条中这2款的文字虽然不长，但实践中往往存在不少误区，主要集中在对“强制性标准”的性质和实际约束力的理解上。之前“强制性标准”从广义上可以分为“类别上属于强制类”和“实际有强制性约束力”这两种，下面笔者从几个方面，简单聊一聊自己对“强制性标准”的理解。
一、行业标准、地方标准是否仍有强制性?
如果仅从新《标准化法》第2条第2款“行业标准、地方标准是推荐性标准”来理解，确实会得出这个结论，即2018年1月1日新标法生效之后，只有国家标准才有可能是强制性标准，而所有原来的强制性行业标准、地方标准统统自动转为推荐性标准。
但这种理解可能是没有通读新《标准化法》全文，该法第10条第5款明确规定“法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定”，早已对第2条第2款的规定设定了例外情况。例如国务院2015年3月发布的《深化标准化工作改革方案》(国务院决定)就属于这种例外，《方案》的“改革措施”第2项“整合精简强制性标准”中，明确提出逐步将现行强制性国家标准、行业标准、地方标准整合为强制性国家标准，后面还列举了“环境保护、工程建设、医药卫生强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准，按现有模式管理。安全生产、公安、税务行业标准暂按现有模式管理。
核、航天等涉及国家安全和秘密的军工领域行业标准，由国务院国防科技工业主管部门负责管理”。所以，在环保、建设、医药、公安等特殊领域，目前有部分原来的强制性行业标准、地方标准仍维持现状，如果看到标准代号后没加/T也不用奇怪。
当然，今后在上述特殊领域对强制性标准的规定也非“一成不变”，各行业主管部门也在根据新《标准化法》规定和国务院“整合精简强制性标准”的要求陆续作出调整，比如国家住建部、药监局近年都曾发布公告，将多项强制性行业标准转为了推荐性行业标准，但在主管部门未作出调整表态之前，原有强制性行业标准、地方标准的性质不变。
二、强制性标准≠全部条文有强制约束力
“强制性标准，必须执行”的规定最早源自于1989年初版《标准化法》第14条的规定，2018版新《标准化法》一直沿用。有人简单从字面上理解，认为只要标准本身属于强制性，那么该标准的全部条文都必须强制执行(即具有强制约束力)，但这个看法却是不准确的。不信的话随便找几个强制性国家标准的文本“前言”部分仔细看看，比如近期陆续成为“网红商品”的口罩和头盔，前者选取强制性国家标准GB 2626-2006《呼吸式防护用品 自吸过滤式防颗粒物呼吸器》为例，标准前言第一句写到“本标准为全文强制性标准”，这个容易理解，即标准的全部条文(技术要求)均具有强制约束力，生产经营此类产品必须符合;后者以强制性国家标准GB 811-2010《摩托车乘员头盔》为例，前言写到“本标准的第4章第4.1.2条(d项除外)、第4.1.5条、第4.1.6条、第4.2条，第7章的第7.1条为强制性，其余为推荐性”，也就是说除前言规定的这5条之外的其他技术要求只是推荐性条款，不具有强制约束力。是不是有点奇怪，明明本身已经是强制性国标，为何标准条文中又分为强制性和推荐性?
谈到这里，就不得不介绍在强制性标准体系中存在的“全文强制”和“条文强制”的特殊情况。这两个名词来源于原国家质量技术监督局2000年2月发布的“关于印发《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》的通知”(质技监标发[2000]36号文)、“关于实施《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》通知”(质技监标函[2000]31号文)两份规范性文件的创设。
简单点说，上述规定针对原本的强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准这三类，要求每项标准都要再进一步细分为“全文强制”(全部技术内容需要强制)和“条文强制”(部分技术内容需要强制)并在标准前言部分注明，自2000年以来，所有强制性标准在制修订时都必须遵循上述规定，根据具体技术要求来决定属“全文强制”或“条文强制”并明示出来。
那么为何要在强制性标准的基础上再做此改革呢?笔者找到了出台上述规定时的编制说明，主要原因有两个：一是当时部分强制性标准(特别是强制性行业标准)存在数量增长过快、涉及范围过宽、指标过细、强制内容不合理等问题，已经影响了标准有效实施，不利于国家监督，甚至一定程度上阻碍了技术进步;二是参考了当时国外(主要是俄罗斯)采取的强制性标准条文强制的经验。
改革的初衷是为了“体现政府该管的一定要管严、管住(即强制性标准)，该放开的由社会和企业自愿选择(即推荐性标准)”，所以才在强制性标准的基础上再创设“全文强制”和“条文强制”。
综上可知，判断某标准(或某项标准要求)是否具有强制性，不能只看标准是国标或行标、地标，标准代号是否带/T，还要查看标准前言中规定，只有强制性标准中的强制性条款才具有强制约束力，而强制性标准中的推荐性条款则不然，不宜作为判定质量是否合格的依据。
有时甚至会出现“产品某项指标不符合标准中规定”，但并不构成产品质量不合格的情况，仍以GB 811-2010《摩托车乘员头盔》为例，该标准前言中只规定部分条款为强制性，如第3.3项“规格”项就属于推荐性条款，规定了头盔的大、中、小三个码号和尺寸偏差，但标准6.1项“检验分类”中只考核强制性条款项目，6.4项“判定原则”也不涉及3.3项，所以即使头盔没分码号或者尺寸偏差不符，但也不能判定为不合格品。
三、推荐性标准≠完全没有强制约束力
《标准化法》规定“国家鼓励采用推荐性标准”，那么推荐性标准是不是就完全没有约束力呢?一般情况确实是，但也有两种特殊情况。
第一种是推荐性标准被指令性文件作为硬性要求被纳入或引用，那么该推荐性标准即具有强制约束力，这里的指令性文件包括：(一)、法律法规，如《合同法》第62条就规定“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：(一)、质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行”，参照该条，在产品未明示或约定执行其他标准的情况下，即使只有推荐性标准也要履行;(二)、部门规章或公告，如《家用视听商品修理更换退货责任规定 》要求说明书应按照GB 5296.1编制，虽然该标准2017年转为推荐性，但被规章引用后对视听商品仍有强制约束力;(三)、依法设立的各种许可或资质要求，如电线电缆的标准基本都是推荐性，但其中大部分产品都属于许可或CCC认证范围，制度的强制要求导致标准有强制约束力;(四)、其他强制性标准，比如GB/T 22791《自行车照明设备》本身是推荐性，但电动自行车的强制性标准GB 17761(全文强制)要求前灯和后灯亮度值要符合GB/T 22791的规定，即对这类产品有强制约束力。
第二种情形相对比较简单，即企业通过各种方式明示承诺执行各类推荐性标准(包括国标、行标、地标、团标、企标)，比如在产品上明示标注、通过“企业标准信息公共服务平台”公示、在合同上约定、在投标或宣传资料中承诺、检验时选定等，这时推荐性标准也具有强制约束力。
四、取消“条文强制”、回归“全文强制”
前面说过，2000年初在强制性标准的基础上分别创设“全文强制”、“条文强制”的概念，是特定时期、为了解决当时实际困难所做的改革，随着近十几年国家标准化体系的不断完善，国务院在2015年3月发布《深化标准化工作改革方案》中提出的“整合精简强制性标准”、“优化完善推荐性标准”的要求，2016年国务院办公厅印发的《强制性标准整合精简工作方案》更是明确提出将条文强制逐步整合为全文强制，改革趋势已经越来越明显。
住建部在2016年《关于印发深化工程建设标准化工作改革的意见的通知》提出在工程建设标准领域“推行全文强制性标准，原则上不再设置强制性条文 加快制定全文强制性标准，逐步用全文强制性标准取代现行标准中分散的强制性条文”，市场监管总局的《2019年全国标准化工作部署》中也再次提出“推动强制性国家标准取消条文强制实施全文强制等改革措施”。
目前，最明显的成效是市场监管总局于2020年1月6日公布的《强制性国家标准管理办法》，其中第19条明确规定“ 强制性国家标准的技术要求应当全部强制，并且可验证、可操作”，该《办法》作为部门规章的法律效力明显高于原本设定“条文强制”的2份规范性文件，2020年6月1日正式施行后将不再有“条文强制”，新制定的强制性标准均为全文强制，旧标准也将陆续整合或修订。
